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地方立法监督小议

秦德良


[摘要] 地方经济的发展，往往会迎来地方立法的高潮，当前地方立法存在若干问题，有必要制定《地方立法监督条例》。
[关键词] 地方立法 地方立法监督

地方区域经济市场化、地方区域法治化是一种共生关系，因而需要建立一个良好的区域法治环境，而这一环境的建构首先有赖于地方立法，通过地方立法进行利益重组。利益的变换是否合法、合理，是否为多数利益主体接受，将是地方立法成败与否的关键，同时也是决定地方区域经济市场化、地方区域法治化建设成败与否的关键。随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法将步入快车道，清除立法污染，防止立法腐败，确保立法的针对性、前瞻性、公平性、地方性将是一项重要的任务，因而，地方立法监督的迅速启动和有效运行显得尤为必要。本文从地方立法存在问题入手探讨建立和完善地方立法监督的措施。

一、地方立法中的常见问题

地方立法基本上分为三类：一是执行性法规、规章，约占三分之一；二是自主性地方性法规、规章，如《四川省计划生育条例》，《行政执法监督检查规定》等；三是补充性法规、规章，主要是民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例。这些地方性法规、规章的制定，有利于宪法、法律和行政法规在地方的实施，填补了地方的法律真空，然而亦出现不少背离地方特点和原则的问题。

第一，与法律或行政法规规定相抵触，主要指有的法规或规章罚则内容不符合法律规定；第二，职权与职责设定不合理。多数地方性法规、规章都规定有行政管理方面内容，普遍存在的问题是，对行政机关所拥有的职权规定明确、细致、全面，而对行政机关在执法过程中应承担的职责、义务规定较粗，较少，如只规定行政机关有权收费，却不规定行政机关滥用处罚权时应承担的法律责任；第三，地方立法中的部门倾向问题，主要表现为部门之间在法规规章中争管理权、审批权、收费权、处罚权等。不适当地强调本部门利益，扩大部门权力，影响地方性法规、规章的公平与公正。部门倾向的原因主要来自于部门利益，一些部门的立法指导思想不端正，旨在通过立法强化部门利益和地方保护主义，少数利益集团借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，甚至以立法形式纵容庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象；第四，重复立法，缺少地方立法特色。一种情况是国家有法律、法规，地方制定实施办法，但缺乏地方特色；另一种情况是省、市之间的重复立法。前者照搬其上位法规定，追求“大而全”，难以体现地方性法规“少而精”特点，这不仅使该法规、规章失去了地方立法意义，而且也降低了其上位法有关条文效力。后者不仅浪费了立法资源，而且可能造成法规之间的不统一，给执法带来困难；第五，在解决改革难点的问题上，立法仍然滞后，缺乏探索精神，如国有资产管理、企业转制、社会保障等方面的地方立法还不能适应改革和发展的需要。

地方立法出现的这些问题，除了与立法人员素养、立法技术方面的缺陷有关外，一个重要因素是缺少地方立法监督。

随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法的任务将十分艰巨，立法者应“树立把地方立法纳入可以确定的预期，即以投资收益有保障预期的观念，以经济全球化亦即WTO规则为导向，制定鼓励，保障投资者合法权益为模式的地方法规。”[1] 这些法规将主要涉及到国企改革，高新技术产业、人力资源、投资管理与风险、金融市场社会保障、劳动就业等与投资需求与人才需求有关的地方性法规、规章。这些法规、规章的制定将会有极大的风险，如何保证其合法性与合理性？我们认为最基本的就是要建立和完善地方立法监督制度，首先制定《地方立法监督条例》。

二、建立和完善地方立法监督制度

地方立法监督是指有地方立法监督权的主体对地方立法过程和立法结果的监督，包括“以权力制约权力”式的监督以及“以权利制约权力”式的监督。地方立法监督是地方立法制度的重要内容，然而它却是地方立法的最薄弱环节，表现在主观上缺乏对地方立法监督的必要认识和自觉；地方立法监督制度不完善，流于形式化，缺乏可操作性；地方立法监督实践存在障碍。但是公正、公平的地方立法需要监督，“各立法主体自身目的和职能目的的差异性是立法监督发生的根本原因。”[2]

以四川省为例，地方立法监督对象和内容主要有对作为立法结果的省人大及常委会制定的地方性法规、省政府制定的地方性行政规章，成都市人大及常委会、市政府制定的地方性法规、规章，甘孜、阿坝、凉山三自治州，木里，马边、峨边三自治县制定的自治条例、单行条例的监督以及对立法行为（立法过程）的监督。监督地方立法对象和内容主要是看立法结果和立法行为是否具有合法性（立法权限、程序、内容），是否具有合理性。“什么是‘合理’？‘理’就是按民主、民意、公正、效率、负责等价值所作出的一种判断。”[3] 强调合理性，是为了防止地方立法的随意性。

地方立法的监督方式主要有批准、备案审查、清理、改变和撤消，选择适用制度，群众监督，这几大制度等共同构成了地方立法监督体系。

第一，建立地方立法监督程序制度

地方立法监督应遵循法定程序。地方立法监督程序是指对地方立法行为和立法结果的合法性、合理性进行审查的步骤、形式和期限等，从步骤方面看，包括地方立法监督议案的提出、审议和处理；从形式方面看，有质询、听证等各种监督形式；从期限方面看，地方立法监督应遵循法定时效，如根据《立法法》第63条规定，省人大批准省级市人大制定的地方性法规的期限是四个月。《立法法》对立法监督程序规定比较笼统，为确保地方立法的合法性、公正性、科学性和适用性，地方省人大应尽快制定《地方立法监督条例》，将地方立法提高到地方性法规层次予以保证。

第二, 建立地方立法责任和地方立法监督责任制度。

立法既包括立法权，又包括立法责任；立法监督既包括立法监督权，又包括立法监督责任。无论是立法还是立法监督，违法都应承担相应过错责任。立法责任和立法监督责任的缺乏，是中国立法监督制度的一大缺陷。缺乏立法责任和立法监督责任，直接影响到立法监督的效力。地方有必要确定地方立法责任和地方立法监督责任，从而增加地方立法监督的实际效能，变放任监督为有效监督。

第三，健全和完善批准制度。

据《立法法》第63条，第66条的有关规定，省级市人大及常委会制定的地方性法规、自治州、自治县人大通过的自治条例和单行条例，须报省人大常委会批准后生效。批准制度是事前监督，防止在合法性和合理性方面存在问题的法发生法的效力，但它使制定地方性法规的程序过于繁琐、复杂，导致地方立法周期过长，地方立法工作滞后且加重省人大常委会工作负担，实践中批准标准也不统一，因而有必要改进批准制度，明确界定批准的含义、标准与程序。

第四，健全和完善备案审查制度。

备案审查制度是1987年由全国人大常委会，国务院先后发文建立起来的，1990年国务院正式发布了《法规规章备案规定》。据《立法法》第91条，第92条规定，备案不仅仅是登记、统计、存档，而且更重要的在于审查，是事后监督。据《立法法》第89条规定，地方性法规、规章一般应报两个机关备案。省人大及常委会制定的地方性法规，应报全国人大常委会和国务院备案；省级市人大及常委会制定的地方性法规，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；省政府制定的规章报国务院、省人大常委会备案。报备时间是公布后的三十日之内，接受备案的二机关都有义务审查。实践中，地方性法规、规章的备案审查制度极不完善，一是地方立法机关不报送，二是备案机关未进行实质性审查，因而健全和完善备案审制度很有必要，有助于消除地方立法中越权立法、滥立土法、法与法冲突现象。

第五，完善清理制度。

清理制度是地方立法机关的内部监督制度，它是指有权立法的地方国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对其所辖范围内存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以修改、补充或废止的专门活动。清理应有严格程序，包括清理案的提出、审议，清理结果的公布，清理应定期进行，必要时进行集中清理或专项清理。清理应制度化、民主化，省人大常委会应起榜样作用。

第六，完善、强化改变和撤消制度。

抽奖式有奖销售最高限额应当提高

立民


抽奖式有奖销售，是以抽签、摇号等带有偶然性的方法决定购买者是否中奖的有奖销售方式。作为一种促销手段，抽奖式有奖销售可以提高提高相关商品的市场占有率，促进商品流通，并给经营者带来一定的经济利益。抽奖式有奖销售运用适当，可以起到活跃市场，促进竞争的积极作用；运用不当，则会造成对竞争秩序的破坏，损害消费者的利益。
鉴于抽奖式有奖销售对于市场竞争秩序的双重影响，1993年颁布的《反不正当竞争法》没有一概否定抽奖式有奖销售，而是有条件地加以限制，即限定了抽奖式有奖销售的最高限额。《反不正当竞争法》第十三条规定，抽奖式的有奖销售，最高奖的金额不得超过5000元。
《反不正当竞争法》对有奖销售最高限额的规定，经历过一个逐步演变的过程。《反不正当竞争法（草案）》先是一概禁止抽奖式有奖销售，规定：“经营者不得从事抽奖式有奖销售”。在全国人大常委会审议过程中，这一规定发生了变化。据全国人大法律委员会《关于〈中华人民共和国反不正当竞争法（草案）〉审议结果的报告》解释，“草案第十三条规定：‘经营者不得从事抽奖式有奖销售’”有的企业和部门认为，应当禁止抽奖式的有奖销售。多数企业和部门认为，有奖销售也是一种促销手段，不能完全禁止。但应当作出限制。建议将这条修改为：‘经营者不得从事下列有奖销售：（一）采用谎称有奖或者故意让内定人员中奖的欺骗方式进行有奖销售；（二）利用有奖销售的手段推销质次价高的商品；（三）抽奖式的有奖销售，最高单项奖的金额不超过1万元。’（修改稿第十三条）。”再后来，有奖销售的最高限额由1万元变更为5000元。据全国人大法律委员会主任委员薛驹《关于修改经济合同法（草案）和反不正当竞争法（草案）的报告》，“关于有奖销售，有的委员认为草案修改稿第十三条规定的最高单项奖的数额过高。建议最高单项奖的金额‘1万元’修改为‘5千元’。（新修改稿第十三条）。” 有奖销售最高奖5千元的限额由此而来。
有奖销售的限额，应与社会的经济发展水平、社会成员的人均纯收入以及物价水平等多种因素相适应，不同地域不同行业也应区别对待。一些国家、地区的竞争法即考虑了工资水平、商品交易额等因素的影响。日本不正当赠品及不正当表示防止法就依据商品交易额确定奖品或奖金的最高价值；台湾地区规定“事业办理赠奖，其最大奖项之金额，不得超过行政院劳工委员会公布之每月基本工资的120倍”。
我国《反不正当竞争法》规定有奖销售5千元的最高限额，是根据国家当时的经济发展水平、物价和工资水平定出的。目的在于防止奖额过大对消费者心理产生强烈刺激，影响消费行为，制造不公平的经营环境，不利于各商家公平竞争。对当时的消费者而言，5000元的奖品已经具有很强的诱惑力。奖品5000元的最高限制，是基本适宜的。
《反不正当竞争法》实施以来，各地工商机关严格执行《反不正当竞争法》的规定，依法规范抽奖式有奖销售行为，发挥了抽奖式有奖销售对市场竞争秩序的积极影响，促进了商品流通和地方经济发展。
随着经济的迅猛发展以及人们收入水平的提高，有奖销售5千元的最高限额，已经落后于商业促销实践的需要。据统计，在《反不正当竞争法》颁布的1993年，我国城镇居民人均生活费收入为2337元，农村居民人均纯收入921元。而到了2002年，全国城镇居民人均可支配收入达7703元，农村居民人均纯收入达2476元。江苏省2002年城镇居民人均可支配收入8178元，农村居民人均纯收入3996元。因此，有必要适时修改反不正当竞争立法，以适应商业实践的需要。