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浅议我国的司法审查制度

李垒


[内容摘要]：司法审查制度理论是行政法学的重要内容之一。本文从对司法审查的概念及依据入手，以我国的行政诉讼法为视角，结合我国的实际状况，初步分析研究了我国的司法审查制度之不足，并提出了完善这一制度所采取的相应的应对措施。
[关键词]：司法审查制度，行政行为，根据，司法机关，完善
在我国，司法审查是指人民法院通过行政诉讼对行政机关作出的行政行为是否合法予以审查并作出判决，以保护公民和组织的合法权益免受国家行政机关侵害并维护其合法权益，支持行政机关依法行政的行为。完整的司法审查制度应该是指法院司法审查的范围包括了行政机关作出的所有的行政行为。一国司法审查范围的大小及是否具有完整性，是衡量该国行政权是否受司法权全面的制约和监督、公民的合法权益是否受到全面的司法保护的标准，代表着该国民主化和法制化发展的程度。
在我国，最主要的司法审查制度就是1989年4月4日通过的《行政诉讼法》。
司法审查的直接理论根据源自主张宪法高于一切法律和政府法令的宪政主义，司法审查学说不仅要求法院以宪法为准审查一切法律，而且亦将政府行政部门纳入审查的范围，法院有权以政府行为不符合宪法而宣布其无效。“有权力必有限制”，“有限制必有监督”，这是近现代世界法治文明的共同规律；司法审查制度则是这一法治规律题中应有之义。
法治建设的历史表明：没有无限制的权力，也没有无限制的政府；一切没有限制的权力，以及权力没有限制的政府，都无一例外地践踏国家的民主秩序，无一例外地剥夺公民的政治自由，并无一例外地导致政府的腐败和法治的倒退，甚至引发全人类的空前灾难。我国历史上发生的“文化大革命”深刻地证明了这一点。孟德斯鸠曾有言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。
为什么要将违宪审查的权力赋予司法机构呢？按照汉密尔顿关于司法机关是危险最小的权力机关的解释，司法机构只能是被动性的权力且只能针对个案行使权力，即使为恶，亦只能有限度地为恶，因此将此种权力授予法院而不是立法和行政部门是最安全的.实际上，由司法机构行使违宪审查权，一方面是因为司法机构适合于承担此种职责。因为如果由行政机关享有此种权力，有可能导致行政权膨胀，而依法行政原则也难以得到遵守。如果完全由立法机构行使此种职责，则立法机关既是立法者，又是审查自己颁布的法律是否违宪的机构，从而使立法机关陷入“既是运动员又是裁判员”的尴尬境地，因此很难客观地公正地作出审查。另一方面，司法机构是超然的第三者，尤其是因为违宪的法律必然会给特定当事人造成损害，而通过在诉讼过程中审查有关法律的合宪性问题更为必要。
经过十多年的发展和完善，我国司法审查制度在保障宪法、法律的贯彻、实施，加强司法对行政的监督，充分保障公民、法人的合法权益方面发挥了一定的积极作用，然而由于宪政经验的缺乏，依然存在诸多不足：
（一）实行司法审查法定原则。人民法院是否可以受理行政案件，以及可以受理哪些类型的行政案件，都完全取决于法律的明确规定。依照行政诉讼法的有关规定，凡是行政诉讼法第十一条第一款没有列举的行政案件，或其他法律、法规没有作出规定可以提起诉讼的行政案件，以及第十二条予以明确排除的行政案件，都不属于人民法院行政诉讼的受案范围，当事人概不能向人民法院提起行政诉讼。这大大限制了对行政行为提起诉讼的司法审查范围。
（二）我国《行政诉讼法》规定的司法审查制度，其审查对象仅仅局限于行政机关针对特定的行政相对人之权利与义务作出的具体行政行为，而不及于抽象行政行为。所谓抽象的行政行为，是指由行政机关制订行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规定、命令的行为，其特点是针对不特定的人和未来发生的情况而作出的普遍适用的规范。我国行政诉讼法明确规定：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院的受案范围。可见人民法院只能对具体行政行为而不能对抽象行政行为进行审查，从这个意义上说，我国法院享有的司法审查权只是一种有限的司法审查权。
（三）我国行政法缺少对公共利益的保护。在当代，由于行政权力不断自我膨胀,公民权利和公共利益不断受到侵犯，而行政法对于公益的保护显得苍白无力。当前我国由于经济体制处在转轨中，存在着诸如国有资产流失、行政指导下的环境污染、土地滥用等特有的行政权滥用情况。一旦发生侵权，国家利益或公共利益将受到重大损失，而此时又无人起诉，造成权利保护的真空地带。
为此，需要完善我国的司法审查制度，必须相应地从如下几个主要方面入手：
第一，对具体行政行为实行审查假定原则，即“将所有的行政行为都纳入人民法院行政诉讼的受案范围,使人民法院对行政机关依法行使行政职权实施全面的完整的审查和监督。”以此代替原有的审查法定原则。在立法上排除现有列举式规定，采用概括式和排除式相结合的方式，力争将尽可能多的行政行为都纳入行政诉讼的审查范围。
第二，将部分抽象行政行为（即法律和行政法规以下的规范性文件，在此由于篇幅所限不在过多展开论述）纳入司法审查范围之列。从实践来看，许多行政规章和规范性文件的制订缺乏科学的论证和周密的思考，内容的合法性和科学性缺乏保证。绝*多数行政性的规范性文件的制订都只是行政机关内部运作的产物，行政长官的意见对规范性文件内容常常具有决定性的意义，有的规范性文件只是凭某位领导的一个指示或一句话便匆匆地制定和发布，在制定上缺乏必要的民主和公开的程序。尤其是许多行政性规范性文件的制订乃是受狭缢的部门和利益的驱使的结果，某些规范性文件存在着“立法谋私”现象，导致一些行政规章和规范性文件存在着与法律相抵触的问题，这些问题主要表现在：一．在规章和规范性文件中擅自扩张权力并对公民和法人的权利实行不必要的限制。许多政府部门制定的规范性文件因受到部门利益的主导，注重的是“设立机构、行使权力、审批收费、罚款没收”，而极少考虑对公民和法人的权利的限制是否合理。某些规范性文件设置各自名目繁多的部门许可证，对宪法和法律赋予公民和法人享有的财产自由权、合同自由权施加不合理限制，并影响了交易活动的正常进行。许多不合理限制已成为市场经济发展的障碍。由于许可、审批程序过多，使本来由工商部门一家对经营者资格进行考核、审批的工作形成为多家审核、多家审批，给市场经济主体造成很多的麻烦。而且在不同程度上妨碍了交易的正常进行和市场经济发展。二．在规范性文件中擅自扩大处罚权。我国《行政处罚法》对各行政机关所享有的行政处罚权作了较为明确和具体的划分，但在实践中，某些行政机关为扩大本部门和地方的权力，擅自通过制定某个规范性文件，扩大行政处罚权的范围。某些地方随意下放或转让执法权，使一些不拥有法定权力的机关或者不具有执法权的单位越权执法，导致执法混乱。某些规章和规范性文件违背法律规定擅自减免税收，或实行地方保护和市场封锁而违反了反不正当竞争法等法律的规定。 三．一些规范性文件违反法律、法规规定，对公民和法人实行乱收费、乱罚款、乱摊派，造成中央反复整治的“三乱”现象屡禁不绝，广大人民群众对此反映强烈。总之，上述规范性文件的颁布和实施，不仅无助于法治建设的完善，相反在不同程度上损害了公民和法人的合法权益，妨害了国家法律的尊严和法制的统一，对统一市场的建立和市场经济的发展也构成极大的妨害。近代英国著名的哲学家培根曾经这样告诫人们：“一次不公正的裁判甚至比十次犯罪更为可怕。因为犯罪只是污染了水流，而不公正的裁判则是污染了水源。”摆在我们面前的现实更是如此：一部违法的规范性文件显然比十次违法的具体行政行为更为可怕，因为违法的具体行政行为最多不过是污染了“水流”，而违法的规范性文件则是直接污染了“水源”。因此，加强对行政机关的抽象行为的监督，势在必行。而赋予法院对抽象行政行为的司法审查权，也是一项十分重要的监督措施。通过对行政机关的抽象行政行为的审查，也有利于对因违法的抽象行政行为而遭受损害的公民提供充分的补救。
第三．建立行政公诉制度，引入检察院监督。行政公诉制度概念始于西方立法，指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、国家利益造成侵害或侵害可能时，法律允许国家的法律监督机关（检察院）为了公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。行政公诉应当以检察院为公诉主体，在扩大司法审查强度的同时，行政公诉的范围应当限于侵害公共利益的行政行为，具体包括抽象行政行为、授益性行政行为、行政不作为。
[结语]：孟德斯鸠曾经指出，要防止滥用权力，就必须用权力约束权力。不受制约的权力极易导致腐败，绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。目前，行政权是国家权力中对经济和社会发展影响最大，与公民关系最密切，因而也是权能最广，最易被滥用的一种权力。因此，完善我国的司法审查制度，加强对行政行为的司法审查力度，强化对行政机关的司法监督以保证行政机关依法行政，切实维护广大人民的合法权益并使其免受行政权力的非法侵害，最终实现法治，创建和谐社会有着至关重要的现实意义。

国家环境保护总局


国家环境保护总局令

第　42　号

　　《排污费征收工作稽查办法》已于2007年9月7日经国家环境保护总局第三次局务会议通过。现予公布，自2007年12月1日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 局　长　 周生贤
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○○七年十月二十三日



排污费征收工作稽查办法

　　第一条　为保障依法、全面、足额征收排污费，纠正排污费征收过程中的违法违规行为，根据《排污费征收使用管理条例》，制定本办法。
　　第二条　排污费征收稽查，是指上级环境保护行政主管部门对下级环境保护行政主管部门排污费征收行为进行监督、检查和处理的活动。
　　实施排污费征收稽查，上级环境保护行政主管部门可以对下级环境保护行政主管部门以及相关排污者进行立案调查。
　　第三条　设区的市级以上环境保护行政主管部门负责排污费征收稽查工作。
　　设区的市级以上环境保护行政主管部门所属的环境监察机构承担排污费征收稽查具体工作。
　　省级以上环境保护行政主管部门可以委托设区的市级以上的下级环境保护行政主管部门实施排污费征收稽查。
　　第四条　各级环境监察机构不得同时对同一排污费征收稽查案件进行稽查。
　　上级环境监察机构正在稽查的案件，下级环境监察机构不得另行组织稽查。
　　下级环境监察机构正在稽查的案件，上级环境监察机构不得直接介入或者接管该稽查案件，但可能影响稽查结果的除外。
　　第五条　下级环境监察机构应当于每年的2月底前将本辖区内上一年度排污费征收稽查情况报上一级环境监察机构。上级环境监察机构发现稽查结果显失公正的，经调查核实后，应当予以纠正。
　　第六条　排污费征收稽查工作经费列入本部门预算，由同级财政予以保障。
　　第七条　对排污费征收和稽查工作有显著成绩的单位和个人，应当予以奖励和表彰。
　　第八条　有稽查权限的环境监察机构应当制定年度排污费征收稽查计划并组织实施。
　　有稽查权限的环境监察机构可以根据公众举报、有关部门转办等确定稽查对象，并实施专项稽查。
　　第九条　下级环境保护行政主管部门有下列情形之一的，应当予以立案稽查：
　　（一）应当征收而未征收排污费的；
　　（二）核定的排污量与实际的排污量明显不符的；
　　（三）提高或降低排污费征收标准征收排污费的；
　　（四）违反国家有关规定减征、免征或者缓征排污费的；
　　（五）未按国家有关规定的程序征收排污费的；
　　（六）对排污者拒缴、欠缴排污费等违法行为，未依法催缴、未依法实施行政处罚或者未依法申请人民法院强制执行的；
　　（七）不执行收支两条线规定，未将排污费缴入国库的；
　　（八）排污费征收过程中的其他违法、违规行为。
　　对于不按国家规定，由环境保护行政主管部门以外的机构征收排污费，或者干预排污费征收工作的，也应当予以稽查。
　　实施排污费征收稽查，追缴排污费，不受追溯时限限制。
　　第十条　实施排污费征收稽查的环境监察机构，应当向被稽查对象发出《排污费征收稽查通知书》，告知稽查时间、稽查内容以及需要提供的相关材料。但事先告知可能有碍稽查的除外。
　　第十一条　环境监察机构在实施排污费征收稽查时，稽查人员应当两人以上，并向被稽查对象以及相关排污者出示环境监察执法证件。
　　稽查人员与被稽查对象以及相关排污者有直接利害关系的，应当回避。
　　第十二条　稽查人员在实施稽查时，有权行使以下职权：
　　（一）约见和询问被稽查对象以及相关排污者有关人员；
　　（二）现场检查相关排污者生产经营及污染物排放情况；
　　（三）查询被稽查对象排污费征收情况，查询相关排污者有关能耗、物耗、产品销售台账等，收集相关资料。
　　被稽查对象及相关排污者应当积极配合，认真接受稽查人员的约见和询问，如实提供与稽查相关资料，不得以任何理由和借口拒绝、阻扰或者妨碍稽查工作。
　　第十三条　稽查人员应当为稽查涉及的相关排污者保守商业和技术秘密。
　　第十四条　排污费征收稽查采取询问、调取查阅资料、现场核查等方式进行。
　　稽查人员调查取证时，应当制作笔录。
　　调取有关资料应当填写《调取资料清单》，一式两份。一份交被稽查对象，一份留存，所调取的资料原件应当自调取之日起60日内完整退还。
　　第十五条　负责稽查的环境监察机构应当于稽查结束后30日内制作《排污费征收稽查报告》，报本级环境保护行政主管部门。
　　第十六条　环境保护行政主管部门应当对《排污费征收稽查报告》进行审查并做出处理决定，制作《排污费征收稽查处理决定书》，送达被稽查对象，同时予以公告。
　　第十七条　对下级环境保护行政主管部门应当征收而未征收排污费，或者排污量核定与实际排污量明显不符以及未按照排污费征收标准计算排污费数额，导致少征收排污费的，上级环境保护行政主管部门应当责令限期改正。逾期不改正的，由上级环境保护行政主管部门直接责令排污者补缴排污费至其指定的商业银行或信用社（国库经收处），商业银行或信用社（国库经收处）应当于当日将收到的排污费按照国家规定的中央、地方预算比例解缴本级以上各级国库。
　　第十八条　经稽查，发现下级环境保护行政主管部门连续十二个月，对辖区内20家以上排污者应当征收而未征收排污费或者少征收排污费的，上级环境保护行政主管部门应当责令限期改正；逾期不改正的，可由上一级环境保护行政主管部门直接核定并征收该辖区内所有的排污费，期限不超过一年。
　　第十九条　对排污者拒缴、欠缴排污费行为，未依法催缴、未依法实施行政处罚或者未依法申请人民法院强制执行的，上级环境保护行政主管部门应当责令负责征收排污费的环境保护行政主管部门在7日内催缴，依法实施行政处罚或者依法申请人民法院强制执行；也可以直接责令排污者补缴排污费至其指定的商业银行或者信用社（国库经收处），商业银行或者信用社（国库经收处）应当于当日将收到的排污费按国家规定的中央、地方预算比例解缴本级以上各级国库。
　　第二十条　对其他违反法定程序征收排污费的，上级环境保护行政主管部门应当责令限期改正。
　　第二十一条　对违反国家规定，由环境保护行政主管部门以外的机构征收排污费的，上级环境保护行政主管部门应当会同同级有关部门依法责令限期改正；逾期不改正的，由上一级环境保护行政主管部门直接核定并征收排污费，期限不超过一年。
　　第二十二条　经稽查，发现多征收排污费的，应当按照相关规定办理退库，或者在下月（季）征收排污费时扣除。
　　第二十三条　经稽查，发现排污者少缴排污费且属于排污者责任的，做出排污费征收稽查处理决定的环境保护行政主管部门应当按照排污费征收稽查处理决定追缴排污费，并从滞纳之日起按日加收2‰的滞纳金，滞纳金收入随追缴的排污费一并缴入国库。排污者少缴排污费属于征收机构责任的，不另加收滞纳金。
　　应当补缴排污费的排污者，逾期仍不缴纳排污费和滞纳金的，由做出排污费征收稽查处理决定的环境保护行政主管部门，依照《排污费征收使用管理条例》等有关规定予以处罚。排污者逾期不履行处罚决定的，由做出排污费征收稽查处理决定的环境保护行政主管部门直接申请本部门所在地基层人民法院强制执行。
　　第二十四条　县级以上人民政府环境保护行政主管部门工作人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）违反国家规定批准减缴、免缴或者缓缴排污费的；
　　（二）不执行收支两条线规定，未将排污费依法缴入国库的；
　　（三）不履行排污费征收管理职责，情节严重的。
　　第二十五条　对经稽查发现的应当由其他部门管辖的排污收费中的违法违纪案件，移送有管辖权的部门处理；构成犯罪的，移送司法机关，依法追究刑事责任。
　　第二十六条　排污费征收稽查工作结束后，应当将稽查中形成的有关材料立卷归档。
　　第二十七条　排污费征收稽查的常用法律文书格式，由国务院环境保护行政主管部门统一规定。
　　第二十八条　本办法自2007年12月1日起施行。