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关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 14:51:31  浏览:8810   来源:法律资料网
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关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知

山西省太原市人民政府


并政发〔2008〕19号


关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知


各县(市、区)人民政府,各有关单位:
《太原市城中村改造管理试行办法》已经市政府同意,现印发给你们,请按照执行。

二○○八年六月二十日

太原市城中村改造管理试行办法

第一章 总 则
第一条 为贯彻落实科学发展观,加快城市化进程,进一步推进和规范城中村改造工作,提高城市规划、建设、管理水平,根据有关法律法规及相关政策,结合本市实际,制定本办法。
 第二条 本办法所称城中村改造是指将城市规划区范围内村庄的村民转为居民,撤销村委会建立居委会,农村集体经济组织改制为股份制经济组织,集体土地依法征收为国有土地,按照城市规划、建设管理规定进行建设的行为。
第三条 本市小店区、迎泽区、杏花岭区、尖草坪区、万柏林区、晋源区、经济技术开发区及城市重点发展区域的城中村改造适用本办法。 
第四条 城中村改造以太原市社会经济发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划为依据,按照“政府主导、以区为主、项目捆绑、各区统筹、市场运作、扎实推进”的原则实施。
第五条 太原市城中村改造工作协调领导组(以下简称“市领导组”)为全市城中村改造工作的领导机构。负责领导、部署全市城中村改造工作;制定城中村改造的政策措施、规划、计划及整体方案;确定城中村的改造村名单;考核各区(管委会)和市直各有关职能部门的城中村改造工作;研究解决城中村改造中的重大问题。
第六条 太原市城中村改造工作协调领导组办公室(以下简称“市城改办”)为市领导组日常工作机构。负责拟定城中村改造有关政策;组织编制城中村改造专项规划;提出城中村改造中长期计划、年度计划,下达城中村改造规划编制计划;确定城中村名录;审定各城中村改造建设方案;对城中村改造项目进行备案管理;进行城中村改造宣传、培训、调研工作;指导、督查、协调各区政府(管委会)和市直各有关部门城中村改造工作。
第七条 各区人民政府(管委会)负责本行政区城中村改造工作,提出本辖区内城中村改造计划及年度项目计划;制定城中村改造中集体经济产业布局和发展方向;在市城改办审定的城中村改造建设方案基础上,审定城中村改造方案;组织实施“撤村建居”、村集体经济组织改制、集体土地发证和拟定土地处置方案;查处违法建设,实施拆迁安置管理,摸底建档、综合测算、招拍挂及宣传培训等工作,协调解决有关问题。
各区(管委会)城中村改造领导组及其办公室具体组织实施城中村改造工作。
第八条 市各有关部门在受理城中村改造项目有关手续申请前,须取得市城改办审查意见;
在城中村改造中建新不拆旧、新建住宅只向社会销售不安置本村村民的,不为其办理有关手续,其不得享受城中村改造优惠政策。
第九条 城中村改造项目手续办理、规费减免由市领导组会议集中审批、集中办理,限时办结。
第十条 城中村改造可采取政府、社会、村集体经济组织、社会和村集体经济组织联合投资等模式。采取社会投资和联合投资模式的,城中村改造项目建设主体由改造村提请所在区政府(管委会)通过招拍挂方式公开、公正、公平选择。
第二章 计划管理
第十一条 根据全市经济社会发展规划、重点工程计划及各区推荐意见,市城改办组织各区政府(管委会)及市各有关部门将纳入名录的城中村分为近期、中期、远期三类,报市领导组同意后,每3年向社会公布一次。
凡列入城中村名录的城中村,村集体建设项目未经批准不得擅自建设。严格控制城中村宅基地建房。纳入近期改造的,村民原则上不得在宅基地上新建、改建、扩建房屋;纳入中期改造的,进行控制管理,村民住宅经房屋质量安全鉴定部门鉴定确系危房的,经区政府(管委会)批准后可在原址上翻建;纳入远期改造的,按照有关法律、法规、政策规定程序,村民可申请新建、改建、扩建宅基地上的房屋,但层数不得超过2层,每户建筑总面积不得超过200平方米。
第十二条 凡已列入近期改造的城中村,在城市建设用地控制范围内或土地处置符合条件的,由村委会申请,乡镇(街办)、区政府(管委会)推荐,市城改办审核,报市领导组批准后,纳入城中村改造村。省、市重点工程、重点景区所涉及的城中村,可优先考虑。
第十三条 市城改办根据各区政府(管委会)申报的改造村改造项目计划,编制年度城中村改造项目计划,报市领导组批准后实施。
第三章 规划建设
第十四条 市城改办依据城市总体规划、土地利用总体规划组织市各有关部门编制城中村改造专项规划,经市领导组审核报市政府批准后,作为全市城中村改造工作的依据。
第十五条 市城改办根据城中村改造计划,委托有相应资质的规划设计部门编制城中村改造片区用地控制规划,依用地控制规划,牵头组织市规划、国土管理部门及区政府(管委会)拟定城中村改造村建设用地控制范围意见,报市领导组批准。
第十六条 城中村改造项目经综合测算,不能实现盈亏平衡的,由区政府(管委会)提出意见报市城改办审查,经市领导组同意后,由规划部门在符合城市规划的前提下,按市领导意见调整城中村改造项目容积率、建筑密度等指标。
第十七条 城中村改造建设项目施工前应依法办理《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。
第十八条 城中村改造项目建设必须坚持配套建设和基础设施先行的原则;纳入城市建设质量安全管理体系,符合国家建筑工程质量和安全标准。
第十九条 城中村改造范围内的商品房出售前,须按规定程序办理《商品房预(销)售许可证》。
城中村改造项目竣工后,建设主体可持相关证件和资料到市房地产管理部门办理房屋产权登记。
第四章 方案制定
第二十条 已列入改造村名单的,改造前须向市城改办申报城中村改造建设方案。内容包括:基本情况、旧村拆迁安置时序、建设时序、资金筹措等。
第二十一条 改造村建设方案经市城改办审定后,应组织编制城中村改造方案。内容包括:指导思想、组织机构、基本情况、村改居、集体经济改制、社会保障、土地处置、旧村拆迁安置时序、建设时序、资金筹措、实施措施、监督保障机制等。
改造方案由区政府(管委会)审定,市城改办备案,区政府(管委会)组织实施。
第二十二条 城中村改造建设方案与改造方案须依据《村民委员会组织法》经村民会议讨论通过,方可报审。
第五章 城中村改制
第二十三条 列入城中村名录的村,公安部门应严格户籍管理,各区政府(管委会)应对各村人口、土地、建筑等摸底建档。列入改造村名单的村,由各区政府(管委会)组织有关部门冻结户口、澄清底数,撤销村民委员会,建立居民委员会。
第二十四条 在保持稳定和确保集体资产不流失的前提下, 城中村集体经济组织改制应当按法定程序进行清产核资和资产评估,依法经村民会议讨论通过后制定资产处置分配方案,合理设置股权并量化、组建股份制经济组织。
各区政府(管委会)应制定撤村建居、集体经济组织改制工作实施意见并组织实施。
第二十五条 市、区两级政府劳动保障部门应当对城中村村改居人员开展职业技能培训和创业培训,培训费由同级财政予以补助。
城中村改制后,原村民应当依法参加社会保险,社会保险费由改制后的经济组织和原村民个人按比例承担。符合享受城市居民最低生活保障条件的原村民,享受最低生活保障待遇。
第六章 土地处置
第二十六条 城中村改造用地应符合土地利用总体规划、土地利用年度计划。列入年度改造计划的,改造用地应纳入年度土地供应计划。
第二十七条 各区政府(管委会)完成改造村集体土地调查、确权、登记、发证工作,拟定土地处置方案后,改造村集体土地经市政府上报获得批准,依法办理农用地转用和土地征收为国有土地手续。
第二十八条 城中村改造建设用地范围以外的土地由市土地储备中心收购储备或红线储备。 
第二十九条 城中村改造建设用地范围以内的土地以划拨方式供地。其中属于经营性项目的,再以协议出让方式供地,并依法办理土地出让手续。 
在集体土地依法征收为国有土地前,列入改造计划的城中村改造项目可持集体土地所有权证办理相关规划、建设审批手续。
第七章 拆迁补偿安置
第三十条 各改造村应当结合本村土地资源和实际情况,制定拆迁补偿安置方案。方案依法经村民会议讨论通过,报乡镇(街办)初审、区政府(管委会)批准、市城改办备案后,方可实施。
改造村制定拆迁补偿安置方案前,拆迁补偿安置标准应报市领导组同意。
第三十一条 拆迁补偿安置可采取货币补偿或房屋安置方式。
实行货币补偿的,在合法宅基地上的建筑为二层及二层以下的,按市场评估价格给予补偿,其货币补偿标准最高不得超过市场评估价的120%。
实行房屋安置的,在合法宅基地上的建筑为二层及二层以下的,面积计算可采取两种方式:一是按拆一还一标准补偿,但补偿面积最高不得超过原面积的120%;二是按被拆迁人合法宅基地面积的160%计算,被拆迁人房屋面积不足合法宅基地面积的160%的,被拆迁人应向拆迁人补交不足部分面积的拆迁时的重置价。
太原市人民政府并政发〔2007〕9号文件发布前,在合法宅基地上的建筑为三层及三层以上的,三层按2007年建安成本价的90%给予货币补偿,四层、五层逐层递减,五层(不含五层)以上不予补偿;并政发〔2007〕9号文件发布后,三层及三层以上的不予补偿。
第三十二条 城中村改造项目建设主体申请拆迁,应按规划向所在区政府(管委会)提交相关资料,经区政府(管委会)同意后,将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限、补偿标准、安置情况等在拆迁现场向被拆迁人公告。
第三十三条 在批准的拆迁期限内,由拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议。达不成拆迁补偿安置协议的,经一方或双方申请,由所在区政府(管委会)裁决。当事人对裁决不服的,可依法提起诉讼;诉讼期间如拆迁人已做安置或提供了过渡用房,不停止拆迁。裁决规定的搬迁期限届满、被拆迁人未提起诉讼,仍拒绝搬迁的,由所在区政府(管委会)依法组织强制拆迁或申请人民法院强制执行。
第八章 优惠政策
第三十四条 列入改造的城中村,在土地条件具备的前提下,村民建设用地标准按人均133平方米控制,在本村有合法宅基地的非本村人员建设用地标准按人均50平方米控制。划定的改造用地应包括安置村民住宅用地、小区级公建用地、道路用地(道路红线30米以下)、小区级及以下配套公共绿地、发展经济用地。
第三十五条 城中村改造建设项目用于安置村民的,按人均建筑面积50平方米免交市级行政性规费,用于发展经济的,除城市基础设施配套费减半征收外,免交其它市级行政性规费。
 第三十六条 城中村改造项目用地以协议出让方式供地的, 土地出让金按评估地价的45%收取,上缴市财政后,扣除按照国家、省有关规定的计提部分,其余价款作为城中村改造专项补贴资金,专款用于城中村改造。
城中村改造专项补贴资金由村委会(或改制后的股份制经济组织)提出书面申请,所在区政府(管委会)出具意见,经市城改办审查报市政府同意后,市财政管理部门按照用款计划予以拨付。
第三十七条 城中村改造中所涉及由市政府承担的市政公用设施,市各有关部门应优先安排资金建设。改造后的市政公用设施维护和市容环卫管理纳入城市管理范畴。
第九章 附 则
第三十八条 本办法与已颁布的其它文件不一致的,按本办法执行。
第三十九条 本办法自发布之日起施行。


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文化部、中国人民银行关于加强对古钱币抢救保护工作的紧急通知

文化部 中国人民银行


文化部、中国人民银行关于加强对古钱币抢救保护工作的紧急通知
文化部、中国人民银行



古钱币同其它文物一样,是我国历史文化遗产的重要组成部分。一九八二年十一月公布的《中华人民共和国文物保护法》,对文物(包括古钱币)的拣选工作曾有明确规定。
据了解,一个时期以来,有些地区或单位将古钱币化铜的情况相当严重。对此,社会各界反映非常强烈,中央领导同志亦极为重视。
为了进一步贯彻落实国家保护文物的政策、法令,加强对古钱币的抢救、保护,特作如下紧急通知:
一、各冶炼厂及其它一切以废铜为原料的工厂,必须立即停止熔炼古钱币及其它文物。
二、冶炼厂、废旧物资回收部门等单位,要加强对废旧物资中古钱币的拣选工作。对拣选出的古钱币,必须单独封存、妥善保管,并及时通知当地文化行政管理部门接收,不得自行处理或销售。
三、各地文化行政管理部门,对上述单位封存的古钱币要及时进行接收。限期在接到其通知后一个月内接收完毕。
四、各地文化行政管理部门接收古钱币(不包括金、银币),按照不同废旧材料的国家调拨价或本地区规定的供应价作价,并可根据具体情况,给予相当上述价格百分之十五的手续费。凡接收的古钱币,暂由各省、市、自治区文化(文物)厅(局)代文化部文物局集中到一至数处文博
单位保管,待候处理。各地文化行政管理部门接收古钱币的经费,统一由各省、市、自治区文化(文物)厅(局)以其季度结算报单向文化部文物局结算,由文化部文物局专款支付。
五、各省、市、自治区文化(文物)行政管理部门接到本通知后,必须立即将本通知诸项具体要求转知本地区的有关单位,并付诸实施。同时,应对执行情况进行及时检查,且须在半年内按季度将检查结果报告文化部文物局。
对拒不执行本通知有关规定的任何单位或个人,如擅自熔炼、损毁、处理、销售、侵吞古钱币,或拒不拣选、检查、接收而造成以上严重后果的,根据情节轻重,由有关部门依法给予严肃处理。



1984年2月8日
基层院检察队伍专业化建设之构想
李 健 威远县人民检察院
【内容提要】基层检察院检察队伍专业化建设是整个检察队伍专业化建设的基础和重要组成部分。基层检察院检察队伍专业化建设有重要价值,但建设面临许
多困难,需要认真分析并努力寻找有效路径。
【关 键 词】基层检察院 专业化建设 路径

“基层检察院是全部检察工作的基础,是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带,是维护社会和谐稳定和公平正义的第一线平台”。 前些年对基层检察院有个界定,即三个80%,80%的检察干警在基层检察院,80%的案件任务在基层检察院,80%的检察人员违法犯罪案件发生在基层检察院,可见基层检察院对于整个检察机关的重要性,这种重要性既表现在基层检察院是整个检察工作的基石又表现在基层检察院特别需要关注,尤其是基层检察院的队伍建设,队伍建设的最主要方面是专业化建设。检察队伍的专业化建设是现代法治建设的需要和必然选择,没有检察队伍的专业化就没有检察工作的法治化。本文对基层检察院队伍专业化建设做一探讨。
一、 基层院检察队伍之现状及成因
“检察队伍的专业化是指各类检察人员具备与其岗位相适应的理论知识、思维方式、检察工作技能等素质,从而保证检察队伍能承担起法律监督职责。检察队伍的专业化建设是指保证各类检察人员经过系统学习和实践获得与其岗位相适应的专业意识、专业素养、专业知识、专业技能和职业道德的素质、规则、保障及其形成和实践过程。” 专业化的核心是必须具有专业意识、专业素养、专业知识、专业技能,检察队伍的专业化的重要主体是检察官队伍。目前,基层检察院检察队伍的专业化程度不高,令人堪忧,以四川省东南某市的基层检察院为例进行分析后可以看出基层检察院检察队伍的现状。这种现状具有一定的普遍意义,特别是对于中西部的基层检察院专业化程度具有风向标的作用。
现在我们从文化构成、队伍来源和年龄情况对该市基层检察院做一分析,可以对专业化的现状做一评价。
(一)文化构成。在全市基层检察院381名检察人员中,第一学历是研究生学历的为零,第一学历为全日制法律本科的有22名,占整个检察人员的5%,第一学历为全日制本科的有53名,占整个检察人员的13.9%,其余81.1%绝大多数为高中以下学历,在40岁以上年龄段的检察人员中98%以上为高中甚至初中学历。
(二)队伍来源。有四种来源,公开招录、社会考调、改业人员和转业人员。与公务员招录同步的检察人员招录是最近几年才开始,招录人员多是全日制本科以上毕业的大学生,人数非常少,其中一部分体改生还在接受法律知识的学习;社会考调人员有一定比例,1985年至1996年检察机关面向社会进行了六次较大规模的公招,考调了一批当时比较优秀的人才,这些考调人员多是高中以上学历,少部分是非法律专业毕业的全日制本科生;检察人员中有少数改业人员,主要是从行政、教育和企业改业从事检察工作;部队转业人员占有相当比例,在公开招录之前,部队转业人员占了检察人员的绝大多数,这批转业干部99%以上是高中及以下学历。在全国统一司法考试开始和《检察官法》修改后仍有不少转业干部进入检察机关,其中一部分进入了法警队伍,一部分至今没有通过全国司法考试无法进入检察官序列,仍然是书记员。
(三)年龄结构。基层检察院年龄结构老化,断层现象十分严重,以该市某基层检察院为例,该基层检察院现有在职检察人员82人,其中30岁以下的 7人,占总数的8.5%,31-40岁11人,占总数13.4%,41-50岁的34人,占总数 41.5%,51-60岁的30人,占总数的36.6%,平均年龄45.4岁。这是在最近几年连续招录后的情况,在此之前年龄老化、结构断层的情况更令人揪心。
从以上情况分析可以对基层检察院的队伍现状得出如下结论:
一是学历层次低。本文所称学历是第一学历,即全日制学历。全日制本科以上学历仅占检察人员总数的13.9%,其余86.1%的绝大多数为高中、初中学历。虽然检察机关恢复重建30多年来大力进行教育培训,如“万人续本”活动,学历层次普遍提高,但培训的效果并不理想,这里我们并不是要否定检察机关开展培训的成绩,检察培训后面要分析。这样的文化素质是不能适应检察工作和法治化建设的需要的。
二是专业知识少。全日制法律本科学历的检察人员更少,仅占5%,比例非常低,这意味着95%的检察人员没有接受过系统、全面的法学理论的学习,专业知识、专业素养较低。检察机关开展的专业培训在一定程度上丰富了检察人员的专业知识,但未能从根本上改变检察人员专业知识匮乏的事实。
三是专业技能差。客观而言,在目前的基层检察院,不少检察人员的专业技能不能适应检察事业的需要,不能适应法治建设的需要。在业务部门中,一般而言部门负责人的业务能力较强。比较而言,公诉、侦查监督部门的专业技能较强、自侦部门专业技能相对单一,有部分检察人员专业技能较强,除此之外的检察人员专业技能普遍较差,人们形成了一种认识:民行、监所、控申、办公室等部门是检察机关的养老院、疗养院。
四是专业人才缺。基层检察院由于学历层次低、专业知识少、专业技能差,从而导致专业人才严重缺乏,专门人才、复合型人才稀缺,高层次的既具有丰富实践经验又有理论素养和研究能力的专家型人才更是凤毛麟角。
五是人才断层重。基层检察院年龄老化,结构断层十分突出。该市381名检察人员中,40岁以上占75%以上,平均年龄45岁以上,有的基层检察院甚至到达46岁。30岁以下的年轻检察人员严重不足,造成人才断档,青黄不接。
形成检察队伍专业化程度低的主要原因有以下方面:
第一、观念错位是检察队伍专业化程度不高的基本因素。中国在传统意义上是一个集权专制国家,强调“大一统”,国家的一切权力,立法、行政、司法权皆集中于皇帝,都是维护皇权和统治阶级的利益的工具,因此立法、行政、司法权三权合一成为封建统治的常态和基本特征。司法的政治附属地位在人们心目中根深蒂固的存在,司法的“工具论”始终没有改变,司法的其余价值没有得到确认和发挥。在封建时期,行政权力膨胀、强大,地方行政首脑既行使行政权也行使司法权,因此没有形成专门的司法队伍,更不能形成专业化的司法队伍。司法具有传承性,司法“工具论”在目前还有广阔的市场,更加之时下行政权的强大,因此司法受到干预的情形时有发生,司法(检察)的价值、作用很大程度定位于“工具”。这种理念的错位成为了检察队伍专业化程度不高的基本因素,因为价值因素导致国家对检察队伍专业化建设重视不够,甚至在某种程度上忽视了检察队伍专业化建设。作为检察人员本身来讲,亦无专业化的追求。
第二、制度缺失成为检察队伍专业化程度不高的重要因素。首先是受观念错位的影响,检察队伍专业化的制度保障存在缺失,主要表现在检察队伍来源方面。检察机关恢复重建至确立全国统一司法考试前,检察队伍客观上讲还谈不上专业化问题,对检察机关的定位是专政工具,具有强烈的武装色彩,实行的是准军事化管理。过分强调服务大局,忽视了检察工作的专业性、特殊性,检察机关成为了配合地方党政的“接收站”,检察队伍的来源主要是部队转业干部。甚至在全国统一司法考试制度建立后不少基层检察院仍在承担“任务”,接受部队转业干部。检察队伍专业化得不到制度保障带来的负面效应十分严重,至今仍有部分转业干部过不了“司考”被挡在检察官队伍之外成了老书记员,检察队伍的专业化建设和国家法治建设及个人的成长与进步均收到了较大影响。其次是受观念错位的影响,检察权独立行使的制度保障存在缺失,影响了检察队伍的专业化。《宪法》规定“人民检察院依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干预”,但在司法实践中,检察权的独立行使缺乏有效的制度保障,形成了三个层次。检察工作接受党的领导是必须的,具体而言,一级检察机关要接受当地党委的领导,但是党委领导不时变异成党委主要领导的领导,还会变异成借党委领导之名行不当干预之实,甚至借党委领导之名谋个人之私利。这种情况下,实际是在行使部分检察权。第二层次是检察委员会行使检察权,检察委员会是检察机关的案件的决策机构,依照《检察院组织法》行使检察权。第三层次是检察官代表国家行使检察权。三个层次的检察权行使在某种程度上弱化了检察官的主体性,不利于检察官主体作用的发挥,一定程度上影响了检察队伍专业化建设。
第三、经济保障不力成为检察队伍专业化程度不高的辅助因素。基层检察院招人才难,但留住人才更难,特别是中西部地区,老少边穷地区尤其难,其中最主要原因有三,一是人居环境不如意,二是发展前景不光明,三是经济待遇差。其中经济待遇是至关重要的因素。中西部地区特别是西部地区经济发展总体水平的相对落后,对检察机关的投入很不够,在很大程度上限制了检察队伍专业化的进程。中西部经济落后造成同样是检察人员,和东部沿海的经济待遇有较大悬殊,老少边穷地区基层检察院的经济待遇则更不如意。地区经济不发达,能保证检察机关的正常运转已经不易,要提高检察人员经济待遇更不易,因此即便通过公招招到了全日制大学生也很难留住。该市某县检察院相对偏僻,最近几年公招本科生10名,其中有2名录取后自动放弃,有1名没有到院上班,被上级院借用,两年后调离。最近借调1名在乡镇工作的通过了司法考试的全日制大学生,该大学生工作了15天后自动放弃进城机会回到了原单位,主要原因是工作量大,经济待遇差,发展前景不明朗。
第四、检察官培养的非规范性成为检察队伍专业化程度不高的重要因素。我国的检察制度深受大陆法系检察制度的影响,但是在检察官的培养上却没有借鉴大陆法系国家的优秀做法。德国、日本实行法律职业一体化,法官、检察官、律师的培养比较规范、科学、严格。既要经过较长时间的法律学习,更要经过司法实践的锻炼和经验的积累,才能成为一名检察官。成为职业检察官后,德国的培训制度也十分严格。我国的检察官培养制度存在明显缺陷,首先是大学教育和司法实践脱节较严重;其次是检察官准入宽松,门槛低;三是检察官职业培训不规范,不科学,效果不理想,这些成为检察队伍专业化程度不高的重要因素。
二、基层检察院队伍专业化价值分析
检察工作是一项重要的司法工作,具有很强的专业性、特殊性,要充分发挥检察工作的价值,没有专业化的检察队伍是无法实现的。检察队伍专业化具有以下价值。
(一)检察队伍专业化是中国特色社会主义法治建设的需要。2011年1月,吴邦国宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成,在国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。法律体系形成后,对法律的执行和执行法律的监督将变得更为重要。“徒善不足以为政,徒法不足以自行” ,中国特色的社会主义法律体系的形成只是走了法治建设的第一步,做到了有法可依,有了法律而没有专业化的队伍去执行,法律本身将失去其价值和功能,如果执行法律的队伍素质低下,执法不严或胡乱执法那比无法可依的后果更为严重。人民检察院是国家的法律监督机关,承担着法律监督职责,因此对检察队伍的素质要求更高,对专业化程度的要求更苛刻。大力加强检察队伍专业化建设,尤其是检察官队伍的专业化建设对于推进中国特色社会主义法治建设具有重要价值,换言之,没有专业化的检察队伍,法治建设是不可想象的。
(二)检察队伍专业化是保障全社会实现公平和正义的需要。“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义” ,公平正义是全社会的共同追求,也是法律的价值目标。检察机关是保障公平正义的重要屏障。作为履行法律监督职责的检察队伍具备怎样的能力将决定法律监督的成效,影响公平正义的实现。检察队伍专业化是履行法律监督职责的基本前提,专业化程度越高将越能实现宪法定位,越能保证法律统一、正确实施,越能保障社会的公平正义。
(三)检察队伍专业化是检察事业自身发展的内在需要。在司法改革的初期,法学界、实务界有一种比较强烈的声音:取消检察机关的侦查权、逮捕权、取消民事行政检察制度,将检察机关设置为纯粹的公诉机关。当时有一诙谐的段子:法院闹独立,检察机关守阵地,公安司法收渔利。之所以要求削弱检察权,一个非常重要的原因就是,检察队伍专业化程度不高,履行法律监督职责的能力不强,效果不理想,人民群众和社会不满意。检察事业的发展遇到了不少新问题,检察改革提上了议事日程,对检察队伍的评价和质疑越来越多,提高检察队伍专业化的呼声越来越强烈。随着司法改革进程的加快,检察改革也进入了快车道,2009年2月,最高人民检察院制定并下发了《2009-2012年基层人民检察院建设规划》,《规划》进一步明确要加强检察队伍专业化建设,还制定了职业准入、职业保障等具体措施。近些年来,各级检察机关采取有效举措,大力提升检察队伍专业化水平,努力培养专门人才、复合型人才及高层次的专家型人才。检察事业的发展需要检察队伍专业化。
三、基层院检察队伍专业化建设的路径
基层检察院队伍专业化之路崎岖而漫长,面临诸多困难,立足于现状,有以下路径。
(一)构建严格、科学的准入制度
检察队伍准入,特别是检察官队伍准入制度是检察队伍专业化的基石和保障,制定严格科学的检察队伍准入制度已成当务之急,刻不容缓。以检察官准入为例做一分析。《检察官法》第十条第一款第六项规定“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年,其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官,应当从事法律工作满三年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年,其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官,应当从事法律工作满二年。”本条第三款又规定“适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方,经最高人民检察院审核确定,在一定期限内,可以将担任检察官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。”该条规定了检察官准入条件,从中可以得知检察官的准入门槛较低。准入门槛低势必会造成检察队伍专业化程度低 也会影响到整个检察事业的发展和国家法治化的进程。我国的检察制度受大陆法系影响较深,大陆法系检察官的准入门槛非常高,如前所述,德国的检察官必须是修完法学院专业的大学生才有资格报名参加,学生可以自由选择何时参加第一次司法考试,通过第一次司法考试后还有经过两年的实践训练,严格地成为“预备服务”,然后参加第二次司法考试,优秀的才能取得检察官选任资格,当检察官出现空缺时,才可以报考,申请实习检察官资格,司法部门根据司法考试成绩和预备服务的表现情况等因素选出优秀者指派到检察院试用,实习期满后,检察院对其作出一个总体评价,并将评分提交州司法部,然后通过面试和考核后选出检察官。州司法部长审查后决定是否授予候补检察官身份,被录用后还有三年的试用期,最终通常只有5%的实习检察官被任命为职业检察官。 日本的检察官必须是正规大学的法律本科生,经过三次司法考试后方能成为检察官,通过率为1/60。《检察官法》第十三条一款规定:“初任检察官采用严格考核的办法,按照德才兼备的标准,从通过国家统一司法考试取得资格,并且具备检察官条件的人员中择优提出人选。”结合第十条一款之规定和实践,我国的检察官准入条件可以理解为,学历为全日制本科毕业,不一定是法律专业,特殊情况下可以是专科毕业,要通过公务员考试(不一定通过司法考试),进入检察机关后可以参加司法考试,通过者被任命为检察官。比较而言,我国的检察队伍(检察官队伍)的准入门槛远远低于大陆法系国家。
就我国的国情而言,要达到大陆法系国家检察官的准入门槛还有很长的过程,但是建立严格、科学的准入制度是必须的。我们认为有三个条件必须具备,一是全日制法律专业本科以上毕业,二是通过司法考试,三是必须有一定的检察实习期,否则检察队伍专业化无从保障。
(二)建立科学、规范的培养制度
检察队伍专业化离不开科学、规范的培养制度。培养和培训是截然不同的两个概念,培养既包含培训更包含开发和锻炼。大陆法系检察官的选任过程是培养,成为检察官后的专业化培训亦是培养。在我国,最高人民检察院2009年出台了《关于2009年~2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》,《意见》对检察教育培训对了总结、分析和安排。由于国情的因素,我国检察官的培养制度不科学、不规范,效果不理想。一方面是高等院校的法学教育与司法实践存在比较严重的脱节现象,学生学到的理论知识与成为检察官后的司法实践不相衔接;另一方面是检察官接受的培训针对性不强、内容单一、缺乏实效,更多的是流于形式。检察机关恢复重建以来,开展了多种形式的学历教育和培训,虽然取得了一定成效但是并没从根本改变检察队伍专业化程度不高的客观事实。我们认为检察队伍,尤其是检察官的培养是一个非常复杂的系统工程,可以分成两个阶段,采取如下方式进行培养。职前培养和在职培养。职前培养主要是高等院校的法学教育和岗前培训。在职培养主要是知识、法律的更新培训和检察技能的培训和锻炼。具体而言,可以采取以下路径:
1、增强法学教育的针对性、实效性。高等教育不是象牙塔,目前,我国更加缺少的是法律实务工作者,高等教育的培养目标主要应该是法官、检察官、警察和律师。法学院校的本科大学生毕业后更多的是从事法律实务而不是理论研究或教学,因此法学教育既要注重系统理论灌输,更要注重司法实践的需求,增强法学教育的针对性和实效性。
2、注重检察人员的岗前培养,为履职奠定基础。岗前培训,检察机关一直都在坚持,岗前培训应在培训内容、方式等方面进行完善,力争取得成效。
3、强化在职培养,提高专业化检察技能。改变、完善现在的培训模式。目前,检察人员的培训模式主要有在职学历教育、知识讲座,承担培训任务的是检察机关、检察官学院,培训主体多是中层主要负责人以上的检察人员,或者续职人员、检察官等级晋升人员,培训内容比较宽泛。可以从以下方面完善在职培训。一是扩大承办培训主体,改变仅由检察机关培训的惯例,借鉴大陆法系国家的做法,国内政法院校和大学法学院也可以培训检察人员,充分借用政法院校和大学法学院的专业优势;二是扩大培训面,将培训主体扩大至从事检察业务工作的人员,逐步提升其专业水平;三是建立分类培训制度,避免培训泛化,增强实效性。刑检、自侦、民行等部门可以分类进行培训,切实提高检察技能。近些年,民行部门的培训相当规范和有效,几乎是年年都在培训。四是创立脱产培训制度。规定检察业务骨干每年必须有1-2个月的脱产培训时间,静下心潜心接受培训。五是精心编制培训教程。现在的培训内容随意性较大,针对性不强,几乎是专家学者们在学校的讲座,内容多是立法背景、立法过程之类,对于司法实践益处有限。六是加强检察队伍师资建设,选任优秀的专家学者和检察官授课。目前,聘请的授课教师不固定,教师水平参差不齐,影响了培训效果。七是广泛开展岗位练兵活动,提高检察监督的技能。
(三)推行科学、易行的管理制度
在本世纪初,检察系统就提出了检察人员分类管理的概念,最高人民检察院《2004--2008年全国检察人才队伍建设规划》中明确提出了“认真抓好检察人员分类管理改革试点,完善检察人员分类管理改革框架方案,争取到2008年底前,在全国各级检察机关全面推行检察人员分类管理。”随后重庆市开展了试点工作,然而时至今日,检察人员的分类管理制度仍未建立,检察人员分类管理仍未推行。检察人员分类管理既是检察队伍专业化建设的需求,也是现代法治社会的发展趋势。当前,我国检察人员管理存在行政化管理模式,表现为内设机构行政化,职位泛化和司法属性淡化的特点,混岗混编,职务晋升机制单一的缺陷,这与检察队伍专业化的大趋势相背离,妨碍了司法资源的优化配置。 对检察人员的管理应该分类,有人提出可以分为检察官、检察书记员、检查技术人员、行政人员、司法警察五类,我们认为,这种分法较细、易于管理,是可行的。根据不同工作性质进行专业化管理,建立科学、规范的符合司法规律和司法特点的管理制度、晋升制度。使各类人员各司其职,各尽其能,大力促进检察队伍专业化建设,特别是检察官队伍的专业化建设。
(四)落实充裕、有效的保障制度
检察队伍的职业保障是检察队伍专业化的重要基础。和西方国家的职业保障相比,我国的职业保障水平相去甚远。在大陆法系国家,检察官的社会地位高,经济待遇及其他福利好,成为了人人趋之若鹜的职业。目前,我国的检察人员社会地位低于党政干部,经济待遇、福利待遇在公职人员中居于中间低位,远低于垄断行业,行使检察权常常受到不当干扰,执法环境不理想。许多优秀法律人才不愿到检察机关工作,特别是到基层检察院,更不愿到人居条件差的基层检察院工作。在基层检察院,即便招录到了少数优秀大学生也留不住,职业保障不力是非常重要的原因。如前所述,某基层检察院借调人员工作15天后主动离开了检察院。应建立有力的检察职业保障制度,我们认为,可以采取如下措施:一是建立单独的检察队伍工资、福利体系。将检察队伍的工资标准、福利待遇与公务员系列脱钩。检察队伍工资、福利标准要高于公务员及其他人员,将这一标准定位于全社会顶端位置。二是从法律上确立检察官的从业保障机制,非经法定程序、法定条件不得罢免其检察官职务,实行检察官终身制。三是建立检察人员激励机制。对业绩突出的检察人员依法奖励。四是规范完善党的领导。制定相关制度规范党的领导,避免借党的领导行不当干预之实,甚至某个人之私。
基层院检察队伍的专业化建设是整个检察队伍专业化建设的重要组成部分,没有基层检察院队伍的专业化就没有检察队伍的专业化。因此,必须以最大的决心,最有力的举措推进基层院检察队伍的专业化建设。