对刑法397条中“徇私舞弊”罪的理解
袁永新 马献钊
刑法第397条第1款规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”第2款规定，“国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”对于前述第1款，司法界及学术界均无争议，都认为该条款包含滥用职权罪和玩忽职守罪两种罪，定两个罪名。对于第2款如何定罪，司法界存在不同认识，学术界也有激烈争论。笔者依据刑法基本理论，结合司法实践，谈谈对该条款含义的理解。
一、两种不同观点及其不足之处
纵观司法界、学术界对此问题的认识，大体上可以归为两种观点：一种观点认为该条款是新增设的独立罪种，应单独确定为徇私舞弊罪，主要理由是：本款规定行为的构成要件及法定刑均与第1款不同。另一种观点则认为该条款规定的徇私舞弊是第1款所列滥用职权罪的加重处罚情节，而且仅仅适用于滥用职权罪而不适用于玩忽职守罪。主要理由是：本款所“犯前款罪”应理解为在前款所列犯罪的基础上规定一个特殊的加重处罚情节。同时由于徇私只能由故意构成，而玩忽职守是过失犯罪，所以该款所列行为不包括玩忽职守罪。笔者认为这两种观点都失之偏颇。第一种观点主观单列罪名有一定道理，但没有注意到刑法诸多条款中使用“犯前款罪”这一立法用语含义的统一性。既然是犯前款罪，前提当然是前款所列犯罪。同时，如果因为徇私舞弊就把前款所列犯罪界定为一种新罪，似乎有主观归罪之嫌。第二种观点似乎比较符合刑法基本原理，但由于第1款所列的是两种犯罪，因此不能当然得出第2款所列情节仅仅适用于滥用职权罪而不适用于玩忽职守罪的结论。同时该观点似乎混淆了对徇私的故意与对犯罪结果的故意之间的区别。况且司法实践中，因为徇私而未履行法定职责致使出现重大损失的案件屡有发生，对此类案件如何定性和处罚，依这种观点很难解决，并且社会效果不好。
二、徇私舞弊是滥用职权罪和玩忽职守罪的加重处罚情节
笔者之所以这样认识，基于以下理由：
第一，刑法所规定的“犯前款罪”之含义是明确的、统一的，否则就违背罪刑法定原则。在犯罪主体、客体、罪过形式既定的情况下，对于情节不同的犯罪行为，刑法往往采用分款或分段的方式来界定不同的处罚情节，并规定不同的法定刑。这是立法技术精炼的一种体现。这种情节加重犯在现行刑法中比比皆是，但这并不意味着成立一种新罪，而仅仅是前款所列罪种的一项加重处罚情节。
第二，徇私舞弊作为一种情节，它对定罪并无影响。我国刑法确定某种犯罪是以该种罪的构成要件为基础的，只要构成要件相同的行为就应定为同种罪。滥用职权罪和玩忽职守罪侵犯的客体是国家机关的正常活动秩序和信誉，主体均是国家机关工作人员。客观方面，两罪的共同之处在于须造成重大损失，区别在于滥用职权罪表现为非法行使本人职务范围内的权力或超越职权范围而行使权力，玩忽职守罪表现为不履行或不正确履行法定职责。主观方面，滥用职权罪是故意，玩忽职守罪是过失。只要具备了上述要件，就构成了滥用职权罪或玩忽职守罪。
第三，徇私舞弊是渎职犯罪的更为严重的情节。不徇私情、不谋私利，公正执法，这是一切国家机关工作人员最基本的职业准则和法定义务，若违反了这一条，势必会在社会上造成更为恶劣的影响，对国家机关的正常活动和信誉造成更为严重的破坏。所以对于徇私舞弊而滥用职权或玩忽职守者，应视为一种情节恶劣的表现，理应给予更重的刑罚。我国封建制刑法中就有对官员渎职犯罪区分“公罪”、“私罪”的规定，对于因私犯罪者从重处罚。这次修订刑法单列一款规定徇私舞弊的渎职犯罪，也体现了对因私犯罪加重处罚的精神。
第四，徇私舞弊作为一种行为动因，在滥用职权罪中转化为犯罪动机，而在玩忽职守罪中仅仅是一种犯罪原因，尚不具备犯罪动机的性质。按照传统的刑法理论，犯罪动机是刺激和推动犯罪人实施犯罪行为的心理动因，它只存在于直接故意犯罪中，反映着行为人的主观恶性；而间接故意犯罪和过失犯罪中是不存在犯罪动机的。在徇私舞弊的滥用职权案中，徇私成为刺激、推动行为人滥用职权的直接动力，行为人积极追求徇私结果的出现，因此它只能表现为直接故意犯罪，即行为人为了徇私而滥用职权。而在徇私舞弊的玩忽职守案中，徇私仅仅是行为人不履行法定职责的一个原因，尚不具有刺激和推动行为人积极追求犯罪结果的作用，不能称其为犯罪动机，因此也反映不出行为人的主观恶性。
三、刑法第397条第2款在司法中的适用
(一)如何认定徇私舞弊?从汉语词义来看，“徇私”是指为了私情、私利而做不合法的事；“舞弊”是用欺骗的方法做违法违纪的事情。从前述立法本意来看，“徇私舞弊”这一词语在渎职罪中的重点或落脚点在于“徇私”而不在于“舞弊”。正是由于司法实践中徇私往往随着舞弊，所以才约定俗成地形成了这一词汇。从司法实践来看，所谓徇私，包括徇私情、谋私利两种情形，前者包括顺从亲戚、朋友、同学、同乡，上下级、仇敌、竞争对手等私人关系、感情；后者包括第三人平时小恩小惠、请客送礼、许诺日后给予好处(包括非物质的好处)或行为人为保住自己不应有之利益等。不论徇私情或谋私利，均是能够给行为人或其亲友带来利益或使其对手失去应有利益，且这种利益之增减与行为人之行为有直接的因果关系，否则就不能认定为徇私。也就是说，徇私情或谋私利均落脚于特定对象的利益之增减。比如某行政机关财务人员，在办理经本单位领导介绍的第三人提供的凭证时，抱着领导介绍的人不会错的心理，未认真审核凭证，致使单位被该第三人骗去数十万元无法追回。本案中该财务人员之玩忽职守确有私情在其中起作用，但这种私情并未使该领导得到好处，所以不宜认定为徇私舞弊。
(二)在具备徇私舞弊情节时，滥用职权罪与玩忽职守罪的区别。一般的滥用职权罪与玩忽职守罪的区别比较明显。其本质区别在于前者是故意犯罪，后者是过失犯罪。但在具备徇私舞弊情节时，两者之间的差别变得模糊，有时甚至容易引起混淆。但前述两者的本质区别仍然是存在的，并且是区别这两种罪的主要标准。同时，这两种罪中徇私舞弊情节的含义也有不同。对于滥用职权罪，徇私是犯罪的动机，徇私的结果正是行为人积极追求的结果，行为人正是为了得到这种私利或使其亲友得到不应得到的利益而滥用职权；对于玩忽职守罪而言，徇私仅仅是犯罪的原因，犯罪人因为徇私而未履行法定职责。通俗地讲，前者是“为了私利或私情而故意滥用职权”，后者是“因为私利或私情而过失地不履行法定职责”。
(三)徇私舞弊的不作为在特定情况下应定滥用职权罪。在某种特殊的情况下，比如行为人事先已经明知亲友或赠送私利者要实施有损于国家利益、社会公共利益的行为，但出于徇私的动机，对于应当履行的法定职责不予履行，造成国家利益、社会公共利益的重大损失。这种貌似玩忽职守实则故意不作为的行为，笔者认为完全符合滥用职权罪的特征，应定滥用职权罪，而不能定玩忽职守罪。所以我们说，滥用职权罪在特殊情况下也可以表现为不作为方式。作为与不作为并非区别滥用职权罪与玩忽职守罪的根本标准。
(作者单位：河南省高级人民法院)
云南省企业职工失业保险条例
云南省人大常委会
云南省企业职工失业保险条例
云南省人大常委会
（1997年12月3日云南省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过 1998年4月1日起施行）
第一章 总 则
第一条 为了保障失业职工的基本生活，促进其再就业，维护社会稳定，根据《中华人民共和国劳动法》和国家有关法律、法规，结合我省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内的企业、实行企业化管理的事业单位和与之建立劳动关系的劳动者（以下统称用人单位和职工），适用本条例。
第三条 本条例所称失业职工，是指具有本省城镇常住户口，在法定劳动年龄内，有劳动能力，与用人单位依法解除劳动关系失去工作，并已参加失业保险的人员。
第四条 失业保险基金由国家、用人单位和职工共同负担，实行社会统筹。用人单位和职工必须依法参加失业保险，缴纳失业保险费。
失业保险应当与职业介绍、转业训练和生产自救等促进再就业工作紧密结合。
第五条 县级以上人民政府应当加强对失业保险工作的领导，建立健全劳动就业机构，做好组织协调工作。
省劳动行政部门主管全省失业保险工作，其所属的劳动就业机构负责全省失业保险工作的具体业务。
地、州、市、县劳动行政部门主管本行政区域的失业保险工作，其所属的劳动就业机构负责失业保险工作的具体业务。
财政、民政、工商、审计等部门和工会组织在各自职责范围内做好失业保险相关工作。
第二章 失业保险基金
第六条 失业保险基金的来源：
（一）用人单位和职工缴纳的失业保险费；
（二）失业保险基金的利息、增值收入；
（三）财政拨付的失业保险金；
（四）失业保险费的滞纳金；
（五）社会捐赠；
（六）法律、法规、规章规定的其他收入。
第七条 失业保险费按以下标准缴纳：
（一）用人单位按全部职工（外商投资企业按中方员工；乡镇企业按本省城镇户口职工）工资总额的百分之一缴纳；
（二）在职职工个人（农村劳动者除外）按每人每月3元缴纳。
以上标准需要调整时，按国家有关规定办理。
第八条 用人单位和职工个人应当向当地劳动就业机构按月足额缴纳失业保险费。职工个人缴纳的失业保险费，由用人单位代为扣缴。失业保险费全部存入劳动就业机构在国有银行开设的“失业保险基金专户”，专款专用，任何单位和个人不得挪用。
第九条 用人单位缴纳的失业保险费，企业在企业管理费中列支，企业化管理的事业单位在自有资金中列支。
第十条 失业保险费不得减免。确因经济困难暂时无能力缴纳的，经县以上劳动行政部门批准后可以缓缴，缓缴期限自核准之日起最长不得超过6个月。
用人单位破产或者被撤销、解散，清算组织必须通知单位所在地的劳动就业机构。用人单位欠缴的失业保险费应按《破产法》和有关法律、法规的规定补缴。
第十一条 失业保险基金实行地、州（市）级统筹，省级调剂，并逐步向省级统筹过渡。
省级失业保险调剂金，用于各地、州（市）之间失业保险基金收支余缺调剂。调剂金由地、州（市）劳动就业机构按当年筹集失业保险费总额的百分之二十上缴省劳动就业机构。
各地、州（市）失业保险基金不敷使用时，可以向省劳动就业机构申请调剂，调剂后仍不足以支付时，由同级财政予以补助。
第十二条 失业保险基金用于下列支出：
（一）失业救济金；
（二）领取失业救济金期间的医疗补助金；
（三）领取失业救济金期间的妇女生育补助金和独生子女补助金；
（四）领取失业救济金期间死亡的失业职工的丧葬补助费、供养直系亲属的抚恤金；
（五）领取失业救济金期间的生活困难补助金；
（六）促进再就业的职业介绍、转业训练、扶持生产自救、安置补助等费用；
（七）失业保险管理费；
（八）法律、法规、规章规定的其他费用。
第十三条 省、地、州（市）促进再就业费，按当年筹集失业保险费总额中属本级部分的百分之二十至百分之三十提取，具体比例由省劳动行政部门根据再就业工作的需要确定，并接受财政部门的监督。扶持生产自救费原则上实行有偿使用。
省、地、州（市）劳动就业机构的管理费，按当年筹集失业保险费总额中属本级部分的百分之五至百分之八提取，具体比例由省劳动行政部门提出，经省财政部门审核后执行，并按规定的项目和标准开支。
第三章 失业保险待遇
第十四条 职工失业时，用人单位应在10日内将其保管的失业职工《失业证》和解除劳动关系的有关资料交所在地县（市、区）劳动就业机构，并通知失业职工本人。失业职工本人应在失业后20日内，持本人《身份证》到用人单位所在地的县（市、区）劳动就业机构办理失业登记
手续，领取《失业证》。符合失业救济条件的，领取失业救济金。
用人单位招用职工时，应在1个月内持签定的《劳动合同书》和被招用者的《身份证》、《失业证》到劳动就业机构办理失业保险手续。
第十五条 失业救济金由当地劳动就业机构按照省政府规定的各地最低工资标准的百分之七十按月计发。
第十六条 失业职工领取失业救济金的期限：
（一）连续工作时间不满1年的，不享受失业救济待遇；
（二）连续工作时间满1年不满2年的，领取失业救济金的期限为3个月，满2年的为4个月，以后每满1年增加2个月，但最长不得超过24个月；
失业职工重新就业满1年后再次失业的，享受失业保险待遇的期限按照重新就业的工作时间计算。
第十七条 失业职工领取失业救济金期限届满未能重新就业，并距法定退休年龄不足2年的，可以继续领取失业救济金直到法定退休年龄止。
领取失业救济金期满仍未重新就业的失业职工，生活确有困难的，可以按照有关规定向民政部门申请社会救济。
第十八条 失业职工在领取失业救济金期间，符合下列条件之一的，可以向劳动就业机构申请领取生活困难补助金：
（一）夫妻双方均已失业的，每月按本人失业救济金标准的百分之二十补助；
（二）承担法定赡养、抚养义务并且生活困难的，每月按本人失业救济金标准的百分之三十补助。
第十九条 失业职工在领取失业救济金期间，可以向劳动就业机构申请领取妇女生育补助金、独生子女补助金、医疗补助金。领取的条件和标准为：
（一）妇女生育补助金，符合计划生育规定，在失业期间分娩的妇女，按照3个月失业救济金的标准一次性计发；
（二）独生子女补助金，按照法律、法规规定的独生子女保健费标准按月全额计发；
（三）医疗补助金，按照相当于本人每月失业救济金标准的百分之八按月计发。对到劳动就业机构指定的县以上医院住院治疗负担医药费确有困难的，由本人或亲属提出书面申请，经劳动就业机构批准后，可按累计投保时间的期限，给予最高不超过住院医药费总额百分之二十的一次性
补助。
失业职工按照有关规定享受了生育保险和医疗保险待遇的除外。
第二十条 失业职工在领取失业救济金期间死亡的，由当地劳动就业机构按照我省在职职工的规定标准，一次性发给其亲属丧葬补助金和供养直系亲属抚恤金。其中，工资标准按当地上一年职工月平均工资计算。
第二十一条 用人单位在本省行政区域内跨区域转移或职工跨区域转移劳动关系的，凭有关证明办理失业保险转移手续。
失业职工在本省行政区域内转移的，凭《失业证》和劳动就业机构有关证明办理失业保险转移手续。
第二十二条 失业职工有下列情形之一的，不得继续领取失业救济金和有关补助金：
（一）领取失业救济金期满的；
（二）已重新就业的；
（三）无正当理由两次不接受劳动部门职业介绍机构介绍就业的；
（四）正在服兵役的；
（五）正在接受中等以上全日制教育的；
（六）已移居境外的；
（七）已经办理退休手续的；
（八）正在服刑（包括缓刑）或者劳动教养的；
（九）法律、法规、规章规定的其他情形。
第四章 促进再就业
第二十三条 各级人民政府应当加强对失业职工再就业工作的领导，各级劳动、工商、税务、城建、公安、行业主管等部门和用人单位、工会组织应当按照各自的职责为失业职工再就业创造条件；做好破产和被兼并、撤销、解散企业的职工的分流安置工作；认真执行国家颁布的有关失
业职工再就业的各项政策、规定。
劳动就业机构应当使用好促进再就业费，做好失业职工再就业服务工作。
第二十四条 鼓励失业职工自愿组织起来就业或自谋职业。已领取营业执照的，当地劳动就业机构除将其应当享受而尚未享受的失业救济金、医疗补助金一次性支付本人外，还可以给予适当的一次性安置补助费。
失业职工自愿组织起来创办经济实体实现再就业的，经劳动就业机构审核、批准，可用扶持生产自救费给予适当的贷款或贷款贴息扶持。失业职工进行个体经营的，经劳动就业机构审核、批准，可用扶持生产自救费给予10000元以下的小额贷款扶持。
失业职工自愿组织起来就业或自谋职业的，工商管理部门应协助解决经营场地，免收登记费和2年的管理费。经税务部门批准，可减免所得税2至3年。
第二十五条 鼓励用人单位录用失业职工。用人单位录用失业职工签订3年以上劳动合同的，劳动就业机构可将失业职工应当享受的失业救济金一次性支付给用人单位，作为再就业安置补助费；用人单位不履行劳动合同，致使职工重新失业的，用人单位必须将职工的失业救济金全部返
还给本人。
用人单位当年招用失业职工达到原从业人员总数百分之五十以上的，经劳动就业机构审核，税务管理部门审查批准，可减免所得税3年；减免税期满后，当年又新招用失业职工达到原从业人员总数百分之三十以上的，可再减半征收所得税2年。
第二十六条 劳动就业机构创办再就业基地安置失业职工时，资金有困难的，经上级劳动就业机构批准，可以借用本级促进再就业费，但必须按时归还。
劳动就业服务企业安置失业职工达到原从业人员总数百分之三十的，经劳动就业机构审核、批准，可用扶持生产自救费贷款或贴息扶持。
第二十七条 职业介绍机构应当为失业职工提供优先服务。凡推荐介绍成功的，其中介服务费由劳动就业机构支付。对推荐介绍失业职工再就业成绩突出的职业介绍机构，各级人民政府应当给予表彰和奖励。
第二十八条 经劳动就业机构审查批准，组织失业职工进行转业训练的单位，可用转业训练费给予适当补助。
第二十九条 失业职工应当参加劳动就业机构举办的转业训练、生产自救等促进再就业活动，接受就业指导和职业介绍。
第五章 管理与监督
第三十条 县以上劳动行政部门在失业保险工作中履行下列职责：
（一）宣传、贯彻、实施失业保险法律、法规；
（二）做好失业预测、预报工作；
（三）发展劳动力市场，建立市场就业机制，完善就业服务体系；
（四）指导劳动就业机构开展失业保险工作；
（五）对失业保险基金的缴纳、管理和使用等情况进行监督检查。
第三十一条 县以上劳动就业机构在失业保险工作中履行下列职责：
（一）宣传、贯彻、实施失业保险法律、法规；
（二）收缴、管理失业保险费，编制失业保险基金预决算，建立财务审计制度；
（三）发放失业救济金和其他失业保险待遇；
（四）负责失业职工的登记、建立档案、管理和服务工作；
（五）负责本行政区域的失业调查和统计；
（六）组织开展与失业保险有关的职业介绍、转业训练和生产自救工作；
（七）为用人单位和失业职工提供失业保险查询、咨询等服务；
（八）向失业保险社会监督委员会、同级劳动行政部门和上一级劳动就业机构报告工作，并按规定上报有关报表；
（九）法律、法规、规章规定的其他职责。
第三十二条 省、地、州、市人民政府要设立失业保险社会监督委员会。失业保险社会监督委员会由政府指定的代表、用人单位的代表、工会组织的代表组成，履行下列职责：
（一）听取劳动就业机构有关失业保险工作的报告；
（二）对劳动就业机构的工作情况进行评价；
（三）对失业保险基金的收缴、使用情况进行监督，并定期向社会公布。
第六章 法律责任
第三十三条 用人单位违反本条例规定不参加失业保险或未按时、足额缴纳失业保险费的，由劳动就业机构发出追缴通知书，用人单位应当自收到通知书之日起30日内向劳动就业机构缴纳失业保险费和滞纳金。滞纳金从逾期之日起，每日按滞纳失业保险费的千分之二缴纳。拒不参加
失业保险或拒不缴纳失业保险费的，由县以上劳动行政部门责令其改正，并对企业法定代表人和直接责任人处以500元以上2000元以下罚款。
第三十四条 虚报、冒领失业救济金和其他失业保险待遇的，劳动就业机构应当追缴其违法所得，并由县以上劳动行政部门处以其违法所得3倍以下的罚款。
第三十五条 用人单位拒不向劳动就业机构提供有关核查资料或者提供虚假资料，以及不按本条例第十四条规定时间办理有关手续的，由县以上劳动行政部门责令其改正。并对企业法定代表人和直接责任人处以200元至1000元罚款。
第三十六条 劳动就业机构工作人员有下列行为之一的，由劳动行政部门责令其改正，情节严重的，给予主管人员和直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）违反规定延期支付或少发、不发失业救济金及其他费用的；
（二）侵占、截留、挪用、贪污失业救济金及其他费用的。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，由劳动行政部门申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第三十八条 本条例具体应用中的问题，由省劳动行政部门负责解释。
第三十九条 本条例自1998年4月1日起施行。
1997年12月3日
