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关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知

作者:法律资料网 时间:2024-06-24 20:17:18  浏览:9170   来源:法律资料网
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关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知

国土资源部


关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知

国土资发〔2003〕388号


各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源管理局),计划单列市国土资源行政主管部门,国家海洋局,国家测绘局,解放军土地管理局,新疆生产建设兵团国土资源局,部在京各直属单位,部机关各司局:

为切实贯彻党的十六届三中全会、国务院农业和粮食工作会议精神,落实《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》(国发明电〔2003〕7号)的要求,保护和提高粮食生产能力,必须进一步落实严格保护耕地的措施。现将有关要求通知如下:

一、认清形势、提高认识,进一步增强紧迫感和责任感

党中央、国务院始终把农业问题放在基础和战略地位高度重视,从保持良好发展局面、推进全面建设小康社会的高度,对农业和粮食工作作出了一系列重大决策。针对当前一些地方盲目设立开发区、乱批滥占耕地等严重问题,国务院农业和粮食工作会议对保护耕地、保护和提高粮食生产能力、保护农民权益作出了明确部署,提出了更高要求,进一步强调要实行最严格的耕地保护制度,尤其是要重点保护基本农田。各级国土资源部门一定要认真学习贯彻。实行最严格的耕地保护制度,这是由我国人多地少的基本国情决定的,是由农业的基础地位决定的,更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。我们必须进一步提高保护耕地对维护国家粮食安全和社会稳定的极端重要性的认识,提高对当前耕地连年减少的严峻形势的认识,提高对国土资源部门面临的重大责任和紧迫任务的认识,真正把思想和行动统一到党中央、国务院的要求上来,认清形势,抓住机遇,化压力为动力,进一步增强紧迫感和责任感,采取切实有力的措施,着力解决当前存在的突出问题,全面落实最严格的耕地保护制度,保护和提高粮食生产能力。

二、细化措施、坚决从严,进一步加强耕地特别是基本农田保护

(一)加大治理整顿工作力度,坚决刹住乱占滥用耕地的歪风

从严从快查处土地违法案件。坚决制止盲目圈占土地特别是圈占破坏优质良田的行为。要从土地市场秩序治理整顿工作中发现线索,抓紧选择典型土地违法案件,与监察、审计等部门通力协作,从严从快查处,公开曝光。坚持既查处事,又查处人,坚决追究违法违纪者的责任,切实起到震慑警示、刹风整纪的作用。国土资发〔2003〕365号文件只适用主动自查发现问题的纠正处理,对于不主动自查自纠的,执法犯法、影响恶劣的,特别是在这次治理整顿中边整边犯、顶风违法的要依法严肃处理,公开调查、公开处理、公开追究责任并公开曝光。要进一步建立健全土地执法监察工作机制。在从严查处大案要案的基础上,认真分析典型案例发生原因,结合当地实际,采取有针对性的综合治理、源头防范措施,加大警示教育的力度,严肃耕地保护的法纪。要重视从群众信访、举报、媒体报道和动态巡查等多种渠道中,及时发现案件线索,建立土地违法违纪案件的快速发现机制和分级查处机制。要进一步落实执法监察责任制度。把对违法责任人依法提出处理建议和移送情况,列入各级国土资源部门查处案件的考核内容,进行逐级考核和年度考核。各级国土资源部门行政主要领导是执法监察第一责任人。要进一步发挥各有关部门协同查处案件的整体合力,发挥舆论监督、社会监督和群众监督的作用。要继续深入探索“预防为主、事前防范和事后查处相结合”的执法监察新路子。

抓紧清理各类开发区的违规用地。各级国土资源部门要切实配合有关部门做好开发区清理工作。要将各类开发区违反土地利用总体规划用地的行为,作为治理整顿和执法监察的重点。各地要在进行认真整改的基础上,对被撤销停办的开发区(园区),坚决依法收回并及时处置其所占用的土地;对应该核减面积的开发区,要坚决核减面积;对整改后确需要保留的开发区(园区)用地,要严格审核,从严控制用地规模。对开发区(园区)违反土地利用总体规划圈占、圈而未用的土地,要限期复耕或者恢复原用途;对已经开发建设而不能复耕或恢复原用途的,从所在区域土地利用总体规划剩余建设用地指标中核减违反土地利用总体规划占用的建设用地指标。对经国务院批准或省级人民政府批准并报国务院备案的开发区,各地要按照土地利用总体规划等进行认真对照检查,对其超过规划建设用地规模和范围的开发用地,依法进行处理。对开发区(园区)已经依法批准但由于建设条件、项目资金不落实等尚未开发建设的,要抓紧依法收回土地。

从严搞好治理整顿的验收检查工作。部已建立土地市场秩序治理整顿工作进展情况周报制度。各省区市国土资源部门要继续加强对地方治理整顿的实地督查指导,并组织好检查验收工作。要加强对当地土地市场治理整顿情况及时通报公布工作,将各地开发区(园区)及其清理撤并、土地复耕、当地领导重视与加强管理、验收检查等情况,列入通报公布的内容。各省区市对各市(地)、各市(地)对各县(市)要逐一做好整顿检查验收工作。对不能按照验收标准完成治理整顿各项任务的要限期整改。整改期间,暂停受理当地建设用地报批,暂停下达建设用地指标。对整改后仍未达标的,坚决予以通报,追究有关领导责任。

(二)严格实施土地规划计划,从严控制用地规模

严格实施土地利用总体规划。对耕地保有量、基本农田面积和建设用地规模进行总量控制。依据批准的土地利用总体规划,严把土地利用年度计划编制、建设项目用地预审和土地审批关,加强建设项目用地预审,在建设项目可行性研究阶段,国土资源部门要主动介入,加强与计划、规划和建设部门的沟通,从规划用途、用地规模、计划指标等方面严格把关。坚持“三个不报批、一个从严”:凡是不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类开发区(园区)和城市建设用地,一律不报批;凡是没有土地利用年度计划指标的,一律不报批;凡是没有通过建设项目用地预审的,一律不报批。要从严审查城市总体规划修编确定的建设用地总规模,超过土地利用总体规划确定的建设用地总规模的,不予通过审查。

从严控制规划修改和调整。除国务院和省级人民政府确定的重点基础设施项目外,各地不得擅自调整规划,减少基本农田保护面积,改变基本农田区位,占用基本农田。严禁擅自修改和调整规划;严禁违规扩大城镇建设用地规模;严禁擅自设立各类开发区(园区)和扩大开发区(园区)建设用地规模。

加强对规划计划实施的检查和监督。全面实行规划定期评估制度和计划、预审年度检查制度。各地要把规划计划执行和建设项目用地预审管理情况,纳入土地执法监察的重要事项,严肃查处违规行为。

(三)切实加强耕地保护,坚决守住基本农田这条红线

严格执行基本农田保护制度。一是不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田;二是不准以退耕还林为名,将平原(平坝)地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围,违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积;三是不准占用基本农田进行植树造林,发展林果业;四是不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖,以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动;五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

开展基本农田保护工作检查。部将与农业部联合组织开展全国基本农田保护工作检查。按照规划,重点检查以上“五不准”的执行情况,特别是检查各地基本农田的数量和区位落实情况、实际利用状况和质量状况、基本农田保护制度建立与执行情况。各地要认真做好准备。对检查发现的各类问题,要及时坚决予以纠正。

强化基本农田保护监管制度。必须依据土地利用总体规划,将基本农田落实到图上,落实到村组,落实到地块,落实到农户,通过签定保护责任书,落实基本农田保护责任。 各地要建立基本农田统计核查制度,坚持定期检查报告制度,认真开展以基本农田为重点的巡回检查。要加强土地变更调查和卫星遥感监测,建立基本农田保护监测系统,准确掌握基本农田变化情况,及时发现和制止违法行为。对严重破坏基本农田、造成基本农田大量减少的,要依法追究责任。

加大土地整理复垦补充耕地的力度。稳定耕地特别是基本农田的面积,提高耕地质量。加大对《全国土地开发整理规划》确定的重点区域及重点工程、粮食主产区和基本农田保护区的土地整理的投入。积极支持生态脆弱地区基本农田整理,确保当地保有足够数量的基本口粮田。要严格按照“谁破坏、谁复垦”的原则,加大对工矿废弃土地的复垦力度。要全面落实建设占用耕地补充制度,严格执行按建设项目考核耕地占补平衡制度,确保土地开发整理补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用的耕地。

(四)严把用地审批关,加强批后实施监管

严把建设用地审查关。各省级国土资源部门要督促各市(地)坚决收回各地违规下放的土地审批权。对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的,未按规定执行建设用地备案制度的,一律停止建设用地审批。对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的,年度计划指标已用完的,未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的,已批准的城市建设用地仍有闲置的,一律不受理新增建设用地申请。对未按国家有关规定进行建设用地预审的,未按预审要求完善相关内容的建设项目,一律不受理建设用地申请。申报城市建设用地必须说明具体建设项目或详细规划用途。对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目,一律不得报批用地。要坚持建设用地会审制度。省级国土资源部门要对报批用地面积较大的城市、安置人口较多的建设用地项目组织现场调查,对其中报国务院审批的用地项目,部将组织检查或抽查。

强化建设用地批后实施的监督管理。要全面落实建设用地备案和批后核查制度,建立土地利用信用评价机制。对国务院批准的城市分批次建设用地的供地情况,应按规定及时报部备案;对省级人民政府批准的城市建设用地的供地情况,省级国土资源部门也要建立备案制度并及时汇总供地情况,定期报部备案。认真执行新增建设用地批后核查制度,对国务院和省级人民政府批准用地的征地补偿安置、耕地占补平衡以及土地利用等情况,要组织不定期的检查,发现问题,及时纠正。建立土地利用信用档案,制定评价指标并建立评价制度,加强用地审批管理。各省区市要对1999年《土地管理法》修订实施以来批准的城市建设用地使用和供应情况进行一次全面调查,部将对国务院批准的城市分批次建设用地的供应情况进行全面检查。

(五)从严把好征地关,切实维护农民合法权益

严格征地管理。要严格控制征地规模;严格依法按规划计划、按程序征地;严格征地审核和征地补偿安置监督。要认真督促落实法定的征地补偿和安置措施,解决征地安置补偿费用拖欠、挪用、截留问题,抓好征地补偿费的清欠工作。要检查落实征地公告制度。为充分尊重农民意愿,今后凡没有征求被征地农民集体组织和农户意见的征地方案,国土资源部门不予审核报批。

改革完善现行的征地制度。要按照保障农民权益、控制征地规模的原则,严格界定公益性、经营性建设用地,区分土地征收与征用,积极推进征地制度的改革试点。要进一步完善征地程序,着力解决征地范围过宽、规模过大、补偿安置不到位、产权不清以及同农民协商不够等突出问题。要增加征地批前协商环节,建立补偿标准听证制度。要加快完成集体土地所有权登记发证工作,依法明确农民土地财产权,建立农民保护耕地的有效机制。同时,抓紧进行农民集体建设用地使用权流转管理的实践探索。

(六)完善供地政策和标准,提高土地集约利用水平

依法提高政府供地的市场化程度。要充分发挥市场竞争对促进土地集约利用、减少占用耕地的有效作用。要坚决执行经营性用地招标拍卖挂牌出让制度,从严查处违规出让行为。要进一步规范协议出让土地使用权的行为。对具有竞争性的工业用地,引入竞争和公开机制。要落实协议出让最低价制度,防止各地竞相低价出让土地和企业因用地成本低而“多占少用”、“宽打宽用”、“低效利用”的粗放用地行为。 要严把土地登记关口,对经营性用地没有进行招标拍卖挂牌的,不予登记;对出让地价明显低于出让底价的,不予登记;对未全部缴纳土地出让金的,不予登记;对违反规划改变土地用途的,不予登记。

建立完善集约用地新机制。要完善建设用地定额指标和土地集约利用评价指标体系,进一步细化各业用地标准,明确包括推行单位土地面积的投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标的供地标准,严格按标准供地。

强化土地市场动态监测分析。要建立土地市场动态监测分析制度,及时发布土地供应信息,把握土地市场走势,适时调控土地供应量。汇总城镇地籍调查数据,掌握城镇土地利用现状及变化情况。抓紧开通运行土地市场监测分析系统和城市地价动态监测系统,继续加强对重点地区、主要城市地价动态变化的监测,提高地价信息的社会共享程度,发挥地价对土地资源配置的“杠杆”作用。

三、集中力量狠抓落实,务求尽快取得实效

各级国土资源部门一定要把全面落实最严格的耕地保护制度、切实保护和提高粮食生产能力,作为国土资源管理的重中之重,摆在当前各项工作的首要位置,切实加强组织领导。要进一步集中力量,迅速行动,结合实际,采取坚决果断措施,狠抓落实,务求尽快取得明显成效。要继续加强调研,认真研究新情况、新问题,从法制、机制、体制等方面入手,探索严格保护耕地的治本之策。通过标本兼治,把最严格的耕地保护措施全面落到实处。

二○○三年十一月十七日

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关于进一步强化集贸(农贸)市场“限塑”整治工作的通知

国家工商行政管理总局


关于进一步强化集贸(农贸)市场“限塑”整治工作的通知  

工商市字[2011]151号


各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监督管理局:

  为切实贯彻落实国务院关于限制生产销售使用塑料购物袋的部署和要求,国家工商总局多次组织开展“限塑”整治,并与商务部、发展改革委联合制定了《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》,进一步明确执法依据。各级工商行政管理机关立足本职,广泛开展“限塑”整治,总体上取得了明显成效。但集贸(农贸)市场一直是“限塑”整治的薄弱环节,市场内违规销售、使用超薄塑料购物袋的现象时有反弹,必须坚持不懈地加强市场监管,不断巩固“限塑”整治成果。现就进一步强化集贸(农贸)市场“限塑”整治工作通知如下:

  一是进一步提高责任意识,加强对“限塑”整治的组织领导。对塑料购物袋限产限售限用,是减少“白色污染”,推进节能减排,保护生态环境的重要举措。各级工商行政管理机关要不断增强对“限塑”工作重大意义和加强“限塑”整治重要性、长期性的认识,抓住关键环节,认真履行职责,强化组织领导,明确任务分工,加大执法检查力度,推进“限塑”整治深入开展。

  二是采取多种措施,突出工作重点,做到三个结合。坚持集中专项整治和日常巡查检查相结合,坚持部门执法和联合执法相结合,坚持依法惩治和教育引导相结合,使集贸(农贸)市场“限塑”整治工作不断、力度不减,不断增强实效。

  三是进一步改进宣传方式,形成强有力的正面引导。继续会同有关部门,做耐心细致的宣传教育引导工作,深入宣传不合格塑料购物袋对环境和人体健康的危害,增强经营者执行“限塑令”的主动性、自觉性,引导消费者转变购物习惯,争取更广泛的支持配合,强化“限塑”的群众基础。以“限塑令”实施情况纳入全国文明城市和农村文明集市创建为契机,推动城乡集贸(农贸)市场限塑形势进一步好转。

  四是进一步加强工作指导,努力形成长效监管机制。与有关部门共同强化市场开办者的责任,促使其自我约束、自我规范。指导市场开办者加强市场管理,引导在市场内设立专营(或兼营)合格塑料购物袋经营摊位,实行统一采购、销售。设立“限塑”监督举报电话,动员广大消费者自觉参与“限塑”工作。结合市场信用分类监管工作,将“限塑”进一步纳入日常规范管理,注意总结推广各地好的经验做法。

  五是进一步齐抓共管,形成管理合力。在地方政府统筹领导下,与其他部门加强工作协调配合,建立联合执法、异地协查制度,及时互通监管执法信息,密切追踪源头和流向,强化“限塑”工作源头治理和全过程综合管理。

  六是进一步加大监管执法力度,形成高压态势。依法查处在市场内继续违规销售、使用不合格塑料购物袋(特别是无合格标识的超薄塑料购物袋)行为,严厉处罚屡禁不止、不履行管理责任的市场开办者,并可向社会公告处罚情况,发挥警示教育作用。严把市场准入关口,严查向市场内经营者销售不合格塑料购物袋的违法行为。

  七是强化督促检查,及时报送工作开展情况。各地要认真落实全国工商系统市场网络监管工作座谈会、国家工商总局与发展改革委等六部门《关于集中开展限制生产销售使用塑料购物袋专项行动的通知》(发改环资〔2011〕1399号)和本通知要求,积极开展集贸(农贸)市场“限塑”专项行动、市场整治和督查检查,并在今年9月底前和明年1月上旬分别上报三年来及今年“限塑”整治情况(文字材料及统计表)。总局将通报各地工作开展情况。

  附件:略                 

                          国家工商行政管理总局 

                          二〇一一年七月二十日


我国“民工荒”问题法律研究

李长健[1] 辛晨[2]


摘 要:我国一向被认为廉价劳动力“无限供给“,经过20多年的发展,却出人意料地大范围出现”民工荒“,“民工荒”现象已经成为危及当代中国经济发展前景的关键问题。“民工荒”问题需要从管理学、经济学、社会学等多学科角度进行分析和探讨,特别需要在法学视野下对“民工荒”问题进行研究。以利益为理论基点,在对“民工荒”现象有所诠释的基础上,剖析了“民工荒”现象出现的成因,并构建解决“民工荒”问题的路径选择。
关键词:民工荒 权益荒 制度荒 利益参与 利益和谐 社会责任

我国20世纪70年代末开始的农村经济体制改革解放了农村生产力,使旧体制下长期以隐性状态存在的农村剩余劳动力问题显性化。乡镇企业的崛起、城市化进程的加快以及小城镇的兴起,都为农村剩余劳动力的转移提供了就业场所。“民工潮”因此一浪高过一浪,农民工被视为廉价而丰富的资源优势,取之不尽、用之不竭。然而,自从2004年春季以来,我国东南沿海的部分企业突然遭遇了用工难的困境,有的甚至找不到工,这一现象被称之为“民工荒”。 昔日门庭若市的招工现场,如今己是门可罗雀。“民工潮”向“民工荒”的转变事实上向人们发出了这样一个警告:中国大陆廉价劳动力“无限供给”的时代已逐步消亡。如今,农民工的短缺使得企业老板和政府官员第一次深刻理解劳动力作为一种稀缺资源的价值。“民工荒”现象暴露出我国社会、经济生活中众多的深层次矛盾,是值得我们深思和忧虑的。
一、利益逻辑——“民工荒”现象的多维度考量
随着改革的深化、体制的转换,我国在经济持续增长、人民生活水平不断提高的同时,利益格局也在逐步显现分化,出现了大量的利益主体和利益群体,社会利益关系更为复杂,各种利益矛盾随之增多。利益的追逐是“民工荒”现象凸现的根源,我们通过对利益参与、利益发展与利益和谐的逻辑进路来解读“民工荒”现象之所以产生的原因。
(一)利益参与:分析“民工荒”现象的制度性起点
农民工是中国重要的政治力、经济力、文化力,是现代城市建设的主体力量和直接受益者,自身需求决定了他们对利益得失的敏锐感和关注度。只有充分尊重农民工意愿,真正树立其主体地位,切实保护和落实各项权利,城市现代化建设才会拥有源源不断的力量源泉。但是对于农民工较强的流动性和盲目性,城市居民倍感就业、发展资源等方面的竞争压力,因而对其采取排斥的歧视态度和实施刚性的限制制度,加深了彼此间不可逾越的鸿沟,使作为建设主力军的农民工不但没有享受到时代进步的增量利益,反而成为社会改革的牺牲者,甚至连原有的“利益底线”都难以保全,社会演变出现了强势利益群体和弱势利益群体、既得利益群体和争取利益群体之间的对立与矛盾。
从本质来说,农民工进城的过程即社会融入的过程,也就是在城市中实现利益参与的过程。农民工外出的目的性和流入地居留的稳定性的加深驱使农民工形成主动参与城市经济社会生活的意识和行动。另一方面,“任何人在任何时候,他的效益都受到其他个体行动的影响”。[1]我国在经历了近三十年改革开放之后,城市居民与农民工在利益维度相互交融,城市居民日渐意识到农民工的努力和奉献,双方的对立情绪得到缓和,各种因素的综合反应使得建立一种相互包容、相互合作的互补性利益参与成为可能。建立利益参与机制,为社会成员提供了利益诉求的平台,通过制度化、规范化和法治化实现城市居民和农民工的和谐利益表达,最重要的是形成不同的个人、不同的群体追求自己利益相对均衡的能力,以及相应的制度化安排,防范与化解经济社会矛盾与风险,形成经济社会发展的合力。
(二)利益和谐:分析“民工荒”现象的功能性起点
利益关系是任何社会关系的核心关系,要实现各个阶层关系的和谐,其实质是实现各个阶层之间的利益和谐。[2]不可否认,有利益就有利益冲突。在我国目前的大背景下,城市居民与农民工之间“死结”难解、利益碰撞激烈,已严重影响了社会的安定与发展。农民工的无序流动对城市的物质供应、社会治安、环境卫生、交通运输等造成了巨大的压力,迫使城市居民予以“利益让渡”,对此他们又会谋求各种手段对农民工进行盘剥和压榨,污名化过程就是其中之一,即一个群体将人性低劣部分强加在另一个群体之上并加以维持的过程,本质上这完全是两个群体之间特定权力关系的结果。脏、乱、差等“劣等人性”就这样被堂而皇之的强加在农民工群体之上。在城乡差距显著的引导下,农民工对所在城市缺乏认同感、责任感加之个人法律意识淡薄、素质低下,屡屡受挫的农民工自然会滋生出反社会的心态,利益失衡逐步加重,两大群体的社会位置趋于固化。城市居民和农民工这两大利益群体由隐变显,利益冲突有暗变明,利益差距和矛盾更加明朗,利益群体的利益观逐渐突出,如果不采取必要的措施加以疏导防范,将会危及社会的稳定和发展。正如许多学者所指出的,在一个相互依赖的世界中,必然带来或存在着一个……共同的、整体的利益问题。[3]生活在社会和集体中的每一个个人都是利益相关者,大家的利益彼此交织在一起,既相互依赖,又相互制约,成为一个利益共同体。在这一共同体内,要么相互合作、彼此协调使大家最终都得到更大的利益,要么各顾自己、互不相让最终使大家都受到一部分损失。建设和谐新社会自然推动差异利益之间的和谐,反之实现利益和谐又是构建和谐社会的保障性取向,也是利益的多维度、多向位发展的必然要求。
(三)利益发展:分析“民工荒”现象的认同性起点
任何事物都是运动变化着的,利益的实现过程也是动态的推进。利益发展可以从两个方面来加以理解,包括存量利益的增加和增量利益的发展,当前利益的实现和长远利益的期待。存量利益和增量利益、当前利益和长远利益相互作用、相互影响,但考虑到在利益结构中所处的地位和作用的差异,同时结合我国发展的现状,强调在利益实现过程中既要相互兼顾又要突出重点,即高度重视利益发展的过程也就是对增量利益和长远利益的侧重与追求。发展权作为人类社会的第三代人权,不管是从理论渊源还是从发展过程来看,其核心是要保障各个利益阶层和谐共处、共同发展。随着农民工进城的普及化和城市资源的相对短缺,农民工利益获得的门槛限制也变得更加苛刻。农民工进城务工经商的最大需求就在于经济利益的满足,但并不是付出了劳动就能获得较为丰厚的收入,多数从事低层工作的农民工只能领取基本满足自身温饱需求的收入,更别说寄回家乡去赡养老人、抚养子女。作为存量利益、当前利益的经济利益都不能够得到很好的满足,那就更不用说农民工发展利益的实现。相反,城市居民却凭借自身得天独厚的优势实现了利益的持续发展,使本身就在起跑线落后的农民工陷入更为被动的境地。利益冲突也因此更为凸显,正如美国社会学家累文所说的那样:“无论我们注重群体生活的什么部分,不管我们是考虑国家和国际的政策,还是经济生活,……我们都可以发现一个复杂的利益冲突网。”[4]要缓解利益冲突,实现各个阶层的和谐发展,我们有义务而且有责任重视人们特别是弱势群体利益的发展,明确发展权实现各个阶层和谐发展的重要作用,期待对原有的利益制度进行重新调整,对人们之间的利益关系予以重新定位。
利益是关系到人类社会存在和发展的基本问题,作为人类一切行为的直接目的和最终取向,赋予俄以人类经济活动为中心所有社会活动全过程的指向性和生命力。基于寻求脱贫致富的经济利益冲动和个人更好发展机会的精神利益冲动,农民工离开了自己贫寒但温馨的家园,成为城市里的陌生人。但正是由于农民工利益满足程度的低下,“民工荒”现象的产生才不可避免。只有通过各利益阶层不同利益关系和利益诉求的协调,实现不同主体的全面、持续发展,“民工荒”问题的解决才能取得实质性的突破。
二、实然厘定——“民工荒”现象的成因剖析
对于“民工荒”问题的成因探讨,仅从表面上对其问题的出现原因进行分析是不够的,我们要以法律人的眼光从深层次上对其进行挖掘。追根溯源,制度的构建和权益的保护与人们的利益密切相关,是农民作为社会主体存在的条件,在某种意义也是人类社会其他主体存在的前提条件。因而,从制度和权益两方面明晰“民工荒”问题,才能从实质上分析得出这个现象出现的原因,从而为相应的对策构建奠定厚实的基础。
(一)“制度荒”:导致“民工荒”现象的根本原因
诺斯认为:“制度是一系列被指定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[5]因此相关制度的完善与否是特定团体利益能否得到确切保障的必要条件。社会对进城民工的歧视, 各种对农村劳动力户籍、社会保障、教育培训发展等制度规定得不健全成为农民工流动的障碍。在现行制度的不利设计下, 农民工流动的道路必然会曲折坎坷。
第一,“户籍制度荒”:凝固城乡二元结构。户籍管理制度是在20 世纪50 年代中后期为适应计划经济体制的要求而建立起来的。户籍制度在历史上曾经发挥了重要而积极的作用,然而在目前由计划经济体制向市场经济体制转型过程中,其与时代发展的不协调和矛盾逐步显现出来。首先,不同的户口类别有着不同的福利标准。城市职工凭借城市户籍可以享受到基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等福利,而农民工则不能获得。其次,农民工不但享受不到一些城市提供的公共产品,而且还得向城市管理部门支付名目繁多的费用。再次,城市为了保护本地市民优先就业,往往限制农民工就业的行业,使他们只能就业于一些脏、乱、差的行业。总之,户籍制度对城市居民和农民工的区别规定,导致了农民工生活以及就业成本增加,使得农民工的进城渠道与机会大为减少。同时这也更加重了城市居民的优越感,排农、厌农情绪过度泛滥,城乡融合速度进展缓慢。
第二,“社保制度荒”:制约农民工合理流动。长期以来,许多地方政府和企业都具有过度强调经济增长的嗜好。社会保障制度的实施将导致企业成本的提高和利润的减少,这使得一些政府和企业往往以忽视甚至牺牲社会保障制度的落实与监督来获得较高的收益。从我国目前的现实状况来看,用工单位尤其是私营企业一般很少主动为农民工办理社会保险,劳资关系恶化、招工难现象日益加剧。同时,在医疗、生育、养老和子女上学等问题上,社会保障的欠缺不仅加大了农民工的生活开支和就业风险,随之还为城市的健康发展埋下隐患。目前我国农村社会养老保险体系也很落后,传统“养儿防老”的家庭养老模式仍占主导地位。特别是随着独生子女现象的日益普遍,为了赡养和照顾老人,许多农民工不得不放弃外出打工的机会,“后顾之忧”将牵制着农民工的流动与就业。总之,农民工的流动与就业已经越来越理性化,社会保障的完善与否在农民工择业中占的比重逐渐加大。
第三,教育培训发展制度:限制农民工发展潜力。“民工荒”其实并不是简单的招工难问题,我国是一个拥有13亿人口的大国,在一个劳动资源如此丰富的人口大国出现劳动力“荒”,是令人难以置信的。现在我国城乡剩余劳动力约在1.5亿左右,其中大部分在农村。我国经济发达地区正处于工业化中期向后期转变的时期,技术含量高的先进制造业和现代服务业将扮演经济增长领头羊的角色。目前出现的“民工荒”更多的是短期性、局部性和产业结构性的问题,农民工综合素质的低下难以符合现在乃至今后一段时间内的产业结构升级对民工技能的要求,我国现阶段的“民工荒”实质来说还是“技工荒”。对于这问题大多数农民工在找工作当中已有了清醒地认识,许多打工者愿意接受相应的岗前培训,但目前培训机构多长期培训,课程多而且针对性不强,同时高学费超出了普通农民工的承受能力。由此可知,“民工荒”问题还是得不到彻底解决。培植、挖掘、开发和利用当地现有劳动力资源,培养长期稳定的劳动力队伍,克服劳动力的盲目流动,成为解决“民工荒”问题的当务之急。
(二)“权益荒”:导致“民工荒”现象的直接原因
人作为生产力中最活跃的因素,其具有双重属性:即自然属性和社会属性。如果城市政府和企业只看到新生代农民工的自然属性,把其简单地当作资源来利用,相反没有看到其社会属性,这必然会导致权益的缺失、保护的不利。“权益荒”的出现进一步导致了任意侵害农民工合法权益现象的出现,随之而来伴随的将是“民工荒”问题的普遍化。
第一,“劳动报酬荒”:报酬较低,欠薪严重。农村剩余劳动力的转移是为了获取较高的收入。当他们迁移的成本及所获得的实际收益接近甚至大于预期收入时, “民工潮”自然会退却。目前来说,我国农民工工资水平一直偏低, 相对于公务员、事业单位工资以及沿海发达地区的城镇最低生活保障标准的增长速度其增长是十分缓慢, 十几年的变化几乎微乎其微。与此同时, 城市物价水平不断高涨,尤其是城市的房价不断飙升,农民工工资水平与城市消费水平之间存在严重的不合理。因此,农民辛苦劳作赚的钱还不够负担自身的生活费用,更别说寄回家乡去赡养父母、抚养子女。此外,在当前中央农村政策的改革与落实的情况下,粮食价格得到提高,农业税收已经被取消,农民的收入确实有了一定的提高。因此,进城打工的收入相对来说并不高,还赶不上在农村种地,所以许多青壮年农民又选择了务农种粮,或就近就业,这也是“民工荒”出现的原因之一。即便如此, 在城市的非正规部门就业中, 拖欠农民工工资的现象时有发生, 在许多地区还相当严重。由于上述种种原因, 相当多的农民工只好选择离城回乡。
第二,“务工环境荒”:环境恶劣、条件低下。务工环境包括农民工的工作环境、居住环境、卫生环境等等。农民工在其工作的城市里被边缘化,受歧视,不能融入城市主流,他们大都就业于城市的非正规部门, 这些部门的劳动环境和劳动条件大多比较差。例如, 用工单位经常延长农民工的劳动时间, 却不发放加班费;农民工的劳动强度大, 劳动设施简陋, 却缺乏必要的劳动保护和职业病、工伤保险等保障等方面的困难。目前,我国每天生产事故导致的死亡数目平均高达300多人,一年要死掉十几万人,伤残几百万人。进城打工的农民工平均死亡率大约为1.5%,伤残率大约为5%。各种针对农民工的歧视性特别规定使得广大民工日益感受到歧视和排斥。随着以人为本的理念的深入, 农民工的权利意识也在不断增强。打工生活的压力,人格尊严得不到最起码的尊重、业余生活的单调和贫乏、合法权益屡屡被侵犯等也让许多农民工对城市生活的向往逐渐冷却。
第三,“维权机构荒”:机构缺失、组织“虚置”。在我国,农民权益之所以得不到有效的保护,其中主要的原因之一就是农民利益代表主体缺失。对于处于“弱势群体”地位的农民工我们不禁要问:谁来代表农民工?谁来维护农民工的合法权益?在我国,代表工人、妇女、青年人等不同群体的法定组织分别有工会、妇联和青联,有各种各样的社团和协会,就连私营企业住都有自己的协会,并且做得很成功,而9亿多农民却没有代表自己利益的组织[6],更不用说农民工了。例如在目前,城市职业中介机构的市场秩序非常混乱,对于进城的民工来说,花费了大量的金钱、时间往往是竹篮打水一场空,然而对此却没有一个相关机构和团体来为农民工提供相应信息以解决这个问题。因此,应迅速建立专门机构和相关团体来维护农民工的各项合法权益。
三、实践回应——“民工荒”问题解决的制度建构
“民工荒”现象是一个相当复杂的社会问题,受经济、政治、文化、道德等多因素的影响,同时随着环境的演变又被赋予新的内容,“民工荒”问题是处在不断变化发展之中。尽管如此,我们仍应以法律为视角,基于相关法学理论,结合我国“民工荒”现象的实际情况,对当前及预期问题提出相应的制度建构,以期能够对“民工荒”问题予以适当的回应。
(一)推进制度改革,加速城乡融合
制度用于抑制人类可能的机会主义行为,它们总是带有某些针对违规行为的惩罚措施。人们正是根据这些规则来明确可以做什么、不可以做什么,从而形成采取怎样的行动更为合算的合理预期。“民工荒”现象的显现表明我国某些现行制度已不能适应时代发展的需要,制度非均衡已逐步显现,强烈呼唤着相关制度的变迁与创新。
第一,正确树立“以人为本”的观念。“以人为本”突出以人为中心。康德在对“人即是目的”所作的表述中,精确地表达了这样的观点:“这样行动,无论是对你自己还是对其他任何人,在任何情况下都要把人永远作为目的,决不仅仅当作手段。”因而,“以人为本”要求社会各界尊重农民工的社会地位、保障其合法权益,使其可以享受社会经济发展的各项成果、获得相应的补偿。第二,推动户籍制度制度改革。时过境迁,户籍制度早已经失去了其存在的基础,取消对农民工的身份歧视,改变城乡二元结构是必然的选择。其中最重要的是取消农业户口和非农业户口的规定,确定以职业和居住地作为划分人口类型标准的新型户籍制度,加速证件化管理,允许公民自由的选择生活方式、生活地点以及工作的职业,逐渐淡化和消除城市户口背后所附着的利益,使农民与城市居民享有同等的国民待遇,实现农村劳动力在全国范围内的自由流动,最终达到劳动力资源的优化配置。第三,完善社会保障体系。世界人权大会于1993年通过的《维也纳宣言》强调:“所有人权都是普遍的、不可分割的、相互依存和相互联系的。”[7]社会保障权作为一项公民的基本权利,是作为非正式制度的家庭保障功能日趋式微的必然产物。对农民工社会保障权的保护在于减少不公正、不平等和消除贫困,凸显以权利为基础促进发展,切实确保农民工的合法权益。在我国各地经济发展水平不均衡以及社会保障体系中各个部分内容和要求各不相同,因此,在全国范围内统一建立农民工社会保障体系很不现实,要从各地的实际情况出发,逐步建立保障农民工权益的最低生活保障制度、工伤保障制度、社会救济制度和养老保险制度。
(二)摆正政府位置,加强执法力度
著名法学家杰里米·边沁认为,政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福。他确信,如果组成社会的个人是幸福和美满的那么整个国家就是幸福和昌盛的。[8]特别是作为社会主义国家的政府,对人民利益负责是其首要职责。政府机构做出的不符合当地客观实际的决策,势必以伤害人民利益而告终。因而在社会发展过程中,政府应未雨绸缪,对自己准确定位、适当决策,避免陷入尴尬局面的境地。
首先,明确政府在企业与农民工之间的地位。政府作为企业与农民工之间的桥梁,处于居中协调地位。政府的主要职能就是制定解决二者之间矛盾、冲突的最低标准和底线,促使其通过协商、谈判等和谐手段来解决二者之间的不和谐。当然,农民工相对于企业来说是个弱势群体,当他们之间还没有达到绝对的平等时,政府应采取向弱者倾斜的政策,协调好二者之间的关系。
其次,政府应实现发展模式的转换。目前我国大多数企业走的仍是劳动密集型经济发展道路,“民工荒”问题的出现使我们不能再将剩余廉价劳动力作为吸引外资和本地企业发展的优势。政府应以“民工荒”问题的出现为契机,逐步强调并确立全面、协调、可持续发展观在我国经济发展进程中的地位,推动我国产业结构由劳动、资本密集型向技术密集型转换,增强企业的竞争力,促进经济的可持续发展。
最后,政府应加大劳动执法监督力度。亚里士多德曾说过“法治应包含两重意义;已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[9]国家制定法律,就是要在社会生活中得到遵守和执行,否则将变成一纸空文。因此,高度重视执法,也是现代社会实现法治国家的必然要求。政府要将劳动关系纳入法制化轨道进一步加强劳动监察力量,加大执法力度,严肃查处侵害劳动者权益的违法违规行为,并采取有针对性的处罚措施。对个别恶性违法违规案件,还要在新闻媒体上予以曝光。对于侵害民工权益的行为,将对其予以经济上的制裁与舆论上的压力。
(三)提升企业社会责任,完善治理结构
如体现在自然人身上的双重人格一样,作为市场经济中的主体,企业也同样体现着双重人格——“经济人”与“道德人”。企业作为一种道德共同体,在市场竞争活动中,不仅扮演者理性“经济人”角色追求自身利润最大化,同时也扮演着理性“道德人”角色寻求整个社会利益的最大化。“民工荒”问题的解决需要企业承担相应的社会责任。
第一,企业道德责任的提升。按照休谟所分析的,“一个善良的动机是使一种行为成为善良的必要条件”。 [10]企业之所以会盲目为了经济效益,实施侵害农民工合法权益的行为,其根本上都是源于企业自律的失灵和企业诚信的缺失,是经营者道德责任感的弱化。承担企业社会责任,特别是认真地对农民工权益负责任,是企业“天然”的义务和企业家应有的 “良心”,企业和企业家有责任善待、关爱农民工,本着平等并适当照顾弱势农民工利益的原则签定劳动合同,维护他们的权益。
第二,企业管理者素质的提高。企业的经营管理者作为企业的掌舵手,是企业各项活动意志的决策者和发布者,因此企业管理者素质的提高是解决“民工荒”问题的关键。目前企业在注册时对企业的注册资本、经营场所、公司名称等相关事项都有明确地认定规范制度,但却忽略了作为必备成分的企业经营管理者。为了有效地对经营管理者的能力进行有效的评定,避免经营者的良莠不齐,我们应给经营者设置市场准入门槛,即建立科学的评价体系。对企业经营管理者的工作绩效进行客观公正的考核评价,可以为其选拔、激励、监督机制的形成提供科学的依据和标准。
第三,完善企业治理结构。农民工在企业中一般居于弱势地位,缺乏主人翁意识,因此完善企业治理结构,改变劳资关系力量对比成为当务之急。我国新《公司法》虽然设置了职工代表董事制度,但尚不完善,结合当前国情,我们应在法律法规中明确规定对于雇用农民工的企业职工代表中农民工的人数底线,从企业内部治理机制上保证农民工应有的发言权。同时为了保持农民工代表的独立性,避免依附或屈从于企业的压力,农民工代表应由全体职工选举产生,而不应由资方指定,并应规定资方无正当理由不能解雇职工董事,从而有利于劳资双方形成稳定的合作关系,便于企业的长效发展。
(四)培养保护意识,提高自身素质
“民工荒”问题的解决不仅需要政府、企业和社会中间层等各主体多方位的努力与改进,同时作为这个舞台上的主角——农民工自身不能仅仅出于被动的被保护状态,充分彻底解决“民工荒”问题不仅是农民工自身的权利,同时也可以理解为这是农民工自身对自己的“责任”,因此农民工应在社会各界的援助下,尽自己最大的能力、靠坚实的决心、采取各种措施保护自身权益。
在现代科学技术日新月异、生产设备的更新和生产工艺的变革都非常迅速的今天,邓小平指出:“劳动者只有具有较高的科学文化水平,丰富的生产经验,先进的劳动技能,才能在现代化的生产中发挥更大的作用。”[11]因此,对于当前出现的“民工荒”现象,农民工也应当有清醒的认识。“民工荒”问题的实质在很大程度上是技能型工人的缺失,是“有人没事干”和“有事没人干”两种现象的极端显现,这正是目前工作难度和劳工素质双重差异的结果,也是目前劳动力市场的真实写照。所以,农民工应当明确,当他们打道回家的时候,不仅意味着自己对“进城”的放弃,同时在某种程度上也意味着他们是被产业升级、技术发展和素质提高的浪潮淘汰了。民工“回流”,不是自动离弃造成的荒缺,而是被动淘汰后的黯然退出。只是在他们退出之后,高素质的、能满足现实需求的民工尚未及时补上。所以,“民工荒”应该是就业结构调整中的一次岗位震荡,是“结构荒”,是“伪民工荒”。因此,在充分认识“民工荒”实质的基础上,农民工应从自身做起,首先应利用广播、电视、报刊等新闻媒体,学习有关法律法规知识,切实了解自己的权利义务以及维权手段,培养自我保护意识,在全社会形成知法、守法、护法的良好氛围。其次,农民工应以提高自身素质为最终目标。农民工可以通过多种途径积极参加各级机构和部门开办的培训机构,在提高自身文化素质的同时,更应提升自身的业务技能,不能满足于现状,在工作中不断通过学习来充实自己,为“民工荒”问题的解决构建强大的基础力量。
(五)设立中间层,缓和对立矛盾