普通行政征用理念及程序构筑
——从一则医疗仪器搬运事件谈起
（清华大学法学院 胡颖廉）
摘要：本文从“非典”期间一则医疗器械搬运事件中引出文章的主题——行政征用。通过对目前有限的理论成果的归纳梳理，提出了行政征用作为依职权具体行政行为的概念和特征，归纳出了“统一行政征用说”，并对其加以分类，包括特殊行政征用和普通行政征用。结合行政征收制度指出现代扩张征收理论的根基是公共利益、平衡补偿以及“信赖保护”，并由此勾勒出普通行政征用的一般程序，还偿试着拟出了“普通行政征用法草案大纲”，建议中国及时制定《行政征用法》。
关键词：行政征用 普通行政征用 征用程序 行政征用法
中图分类号：D912.1 文献标识码：A
目次：
事例
引
一、学说梳理和辨析
二、统一行政征用说的提出和展开
三、行政征用的立论根基
四、普通行政征用理念和程序的构想
一．法律依据
二．征用与被征用主体
三．征用程序
四．补偿理论
五．救济手段
六．“普通行政征用法草案大纲”
结语
结语的结语
事例：北京地坛医院是北京市卫生局指定的收治非典型性肺炎患者的定点医院。在北京市“非典”发病高峰期间，该院每天要为病人拍摄150余张X光片。由于现有的设备满足不了需要，医院便向人民医院借用了一台X光机。然而，问题出来了：没有任何一家搬家公司愿意帮他们将这台重达370公斤的救命仪器运回来。百般无奈之下，医院只好求助于公安局，一番波折后，车终于来了。但新的问题又出现了：搬运工人被搬家公司的指示不许搬运仪器。最后，是毫无装卸经验的医生和医院的保安冒着细雨将仪器扛上了车……1
引
运送医疗器械，是人命关天的大事，医院请搬家公司搬运却屡屡受挫。在这一事例中我们尽管可以在道德上谴责这些公司，但他们对于医院确实没有法律上的义务（双方没有合同也不受单方的强制），况且“恐非”心理作祟也无可厚非。但公安出面了事情还那么难办，最后找来了车却还是让大夫“自己动手，丰衣足食”，这就值得我们反思了。难道公安真的没有权力要求搬家公司服从其指挥？还是说理应有这个权力只是法律上有缺位2？甚至说法律本身没有缺位只是程序有缺陷？种种问题，都向我国的行政征用制度提出了“拷问3”。
一、学说梳理和辨析
行政征用制度在我国法律中有所显现，《宪法》第十条第三款规定：国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。然而，关于该问题的研究在中国行政法学中尚处于空白和半空白状态。在数十部以“行政法”命名的教科书中，谈及行政征用问题的不多，详细阐述的更为鲜见，至于专著更是没有。笔者就手头资料为限，对该问题进行了一番梳理，归纳出如下学说：
（1）广义说。行政征收系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿地征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上，此外还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等4。
（2）狭义说。行政征用，主要是对劳动群众集体所有的土地进行的征用。集体土地的征用，是指国家为公共利益的需要，强制地将属于集体经济组织所有的土地收归国有5。
（3）包含说。行政征用是行政征收的一个种类，是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。这里的财产既包括不动产，又包括动产。财产的性质不同，征用的法律后果也有所不同6。
（4）混同说。公用征收（用）与行政征收在我国相似点很多，程序也很接近。但是，行政征收是无偿的，而公用征收（用）是有偿的7。
其他如“公共利益说”、“特定公共事业说”等也多有赞同者，限于篇幅，不加以罗列8。
在以上诸学说中，广义说相对于其他学说才显示出其“广义”，事实上列举式定义必难逃挂一漏万的厄运，所以有必要将之推而更广；狭义说将行政征用局限于集体土地征用，尽管符合了我国的立法现状，但用发展的眼光加以衡量则是不可取的，因为无论在理论上还是在国外的立法中，行政征用确实不仅仅是土地征用，土地征用也不仅仅是集体土地征用，我们研究这一问题的目的也是要构建统一的行政征用体制；包含说把行政征用作为行政征收的下位概念，将两者的并列性篡改为包容性，更是不合适的。事实上，该说也赞同征用和征收在有偿和无偿性上的区别9，所以若将之理解为广义的行政征收概念10似更妥；混同说在形式上与包含说犯了同样的错误，故于此不赘。
二、统一行政征用说的提出和展开
鉴于以上学说的缺陷，笔者试提出“统一行政征用说”：行政征用是指国家出于公共利益的需要，通过行政主体依法、强制地取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务，并给予合理补偿的一种具体行政行为，包括特殊行政征用和普通行政征用。在这里，“统一”指的是征用目的（抑或称“征用之立论根基”）的统一，也就是公共利益。无论处于何种状态，平和或危急，洪水或战争，只要目的所需，措施必要，就可以启动征用程序，这便是“统一行政征用”理念。
“统一行政征用说”借用了“广义说”的合理思想，又克服了列举式定义所带来的弊端，同时还避免了其他学说所暴露出来的问题，特殊和普通的划分又使得学说内部条理清晰。根据行政征用程序展开的自然过程，归纳出其如下特征：
首先是必要性限制下的公益性和公共性
这既是行政征用的前提和基础，又成为限制征用的标尺。即国家可以且只能在公共目的下依靠公权力在其领土范围内不需要权利人的同意而将他人的财产转变为自己所有的财产，或是自己可得使用的财产。但是，权力有扩张的属性，因此这里的公共目的又是有严格限制的，限制的核心是“必要性”，必要的尺度是“现实而紧迫的公益危机或公用事业的必需”，即如果政府可以采取其他方法解决问题而不是必须采用征用财产的手段，政府应当采用其他措施11。
其次是法定性和限制性
这是依法行政原则在行政征用领域的具体要求，也是行政征用作为行政限权行为的题中应有之义。公益性本身是抽象的，因此有必要通过国家意志对其加以界定。根据《立法法》的规定，凡涉及公民最基本权利如财产权等只能由法律和法规加以规定，“无法律即无行政”是最好的概括12。
再次是补偿性
指的是国家对它所征用的财产的所有人给予补偿，补偿不必是对价的，但一定是合理的，因而成为侵害的必然结果。近代以来，人们的财产权利观念发生了历史性的变化，财产权利绝对的神圣不可侵犯性受到挑战。现代各国都在宪法中明确规定，政府基于社会公益之需，可以对公民财产进行征用或限制，但是须以公平补偿为前提。行政补偿制度的价值在于，它既充分体现了其对公民权利的保障功能，也充分体现了其对公共利益与个体利益的协调功能13。
复次是救济性
行政征用作为直接针对行政相对人财物之所有权抑或使用权的具体行政行为，其造成的侵害是重大而显见的，是典型的侵益行政行为，因此有必要通过法律设定全方位的监督和救济途径14。如根据最高人民法院的司法解释，当事人对土地征用的补偿决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
最后是强制性
即行政征用是一种国家的单方强制行为，不以被征用财物所有权人和使用权人同意为前提15，显具“兜底”特征。强制性的立论根基在于国家主权的无上性，在给予补偿的条件下，一国的任何财产所有人都必须服从这一权力。强制性作为依职权行政行为的固有特征，其要义是政府守法，同时也要求政府必须具有足够的权威，真正做到令行禁止。
北京市产品质量监督管理条例
北京市人大常委会
北京市产品质量监督管理条例
(1994年7月22日北京市第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 根据1997年9月4日北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十九次会议《关于修改〈北京市产品质量监督管理条例〉的决定》第一次修正 根据2010年12月23日北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议《关于修改部分地方性法规的决定》第二次修正)
目录
第一章 总则
第二章 产品质量监督检查
第三章 生产者、销售者的产品质量责任和义务
第四章 法律责任
第五章 附则
第一章 总则
第一条 为了加强对产品质量的监督管理，明确产品质量责任，保护用户、消费者的合法权益，维护社会经济秩序，根据《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《产品质量法》)和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内从事产品生产、销售活动，必须遵守本条例。
本条例所称产品，是指经过加工、制作，用于销售的产品。
建设工程不适用本条例。
第三条 市和区、县人民政府产品质量监督管理部门负责本行政区域内的产品质量监督管理工作。
市和区、县人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。
第四条 各级人民政府应当加强对产品质量监督管理工作的领导，协调产品质量监督管理工作。
第五条 本市鼓励、支持和保护一切组织和个人对产品质量进行社会监督和舆论监督。对举报属实和协助查处违反产品质量法律、法规行为有功的，给予奖励并为其保密。
第二章 产品质量监督检查
第六条 本市产品质量监督检查的重点是：可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及用户、消费者、有关组织反映有质量问题的产品。
第七条 本市实行产品质量监督检查制度，包括监督抽查、统一监督检查、定期监督检查和日常监督检查等方式。
(一)监督抽查是产品质量监督检查的主要方式，包括国家和地方的监督抽查，是有规划、有组织对重点产品质量进行的较大规模的检查。
(二)统一监督检查是根据国家的需要和要求，对某类产品质量进行全市范围的检查。
(三)定期监督检查是根据本市的实际和需要，按照确定的产品检验目录和检验周期进行的检查。
(四)日常监督检查是对日常监督中发现的以及用户、消费者和有关组织举报、反映质量问题较多的产品进行的检查。
法律、法规对产品质量监督检查另有规定的，依照其规定。
第八条 产品质量监督检查应当防止重复。
监督抽查、统一监督检查和定期监督检查由市人民政府产品质量监督管理部门统一规划、组织，法律、法规另有规定的除外。
产品质量监督检验数据在同一检查周期内应当作为有关部门监督检查的共同依据。监督检查结果应当公布或者告知被检查者。
第九条 对质量问题多、群众意见大，涉及人体健康和人身、财产安全的少数产品以及可能导致严重后果的重要农用生产资料，实行售前报检。
对质量体系认证合格企业的产品、产品质量认证合格的产品和经省级以上产品质量监督管理部门或者有关部门检验合格的产品，可视情况免检。
售前报检具体办法和检验目录由市人民政府规定。(2010年12月23日删除)
第十条 监督检查及检验产品质量的依据：
(一)法律、法规和规章的规定；
(二)国家标准、行业标准、地方标准、备案的企业标准；
(三)产品标识中明示的内容、实物样品、产品说明和经济合同中的质量约定等；
(四)国家和省级以上产品质量监督管理部门批准的产品质量检验方法或者质量评价规则。
第十一条 产品质量监督检查中发生的检验费用按照下列规定处理：
(一)监督抽查的检验费用由同级财政列支；
(二)统一监督检查、定期监督检查的检验费用按照国家规定的项目和标准收取；
(三)日常监督检查中不合格产品的检验费用由被检查的生产者、销售者承担。
其他方式监督检查的检验费用按照国家有关规定执行。(2010年12月23日删除)
第十二条 产品质量监督管理部门及其行政执法人员在查处产品质量违法行为时，可以行使下列职权：
(一)查阅、复制有关的协议、账册、单据、文件、记录、业务函电和其他资料；
(二)进入产品存放地和仓库检查产品质量；
(三)违法事实确凿，有法定依据，对公民处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定；
(四)对生产、销售有严重质量问题产品的，责令暂停销售，听候检查处理；发现生产者、销售者有明显携带财物逃匿意图或者转移、销毁证据的，必要时可以予以封存、扣押，并且在规定的时限内作出处理。
实施前款第(四)项规定的行政强制措施，应当经市和区、县产品质量监督管理部门负责人批准。
行政执法人员对生产者、销售者的商业秘密应当保密。
第十三条 从事产品质量监督管理的行政执法人员必须经过培训考核合格，取得行政执法资格。
对产品质量进行监督检查时，应当有两名以上的行政执法人员参加，并出示统一制发的执法证件，使用规定的执法文书、罚没收据，按照规定的程序执法。
第十四条 对本市企业质量信誉或者产品质量进行评价性活动，应当遵循公平、公正、公开的原则，授予信誉性称号要规定有效期限。市人民政府产品质量监督管理部门和有关部门应当对评价性活动进行监督检查，对名不符实的信誉性称号，有权撤销。(2010年12月23日删除)
第十五条 产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力，经市产品质量监督管理部门或者其授权的部门考核合格后方可承担产品质量检验工作。法律、行政法规对药品、食品卫生、锅炉压力容器、进出口商品等质量检验机构另有规定的，依照有关的法律、行政法规的规定执行。
第十六条 产品质量监督检查所需样品，由产品质量监督检查人员持产品质量监督检查有关凭证，按照规定的数量向受检单位采用随机方法抽取。检查工作完结留样期满后，除损耗和国家另有规定的以外，样品均需退还受检单位。
第十七条 产品质量检验机构应当按照规定的程序、检验方法和期限检验产品，出具真实、准确、公正的检验数据和检验结论。
第十八条 受检者对检验数据和检验结论有异议的，可以在接到检验报告之日起15日内向市级产品质量监督管理部门申请复验。
第十九条 产品质量监督管理部门、工商行政管理部门及有关部门对用户、消费者提出的产品质量问题的申诉，应当负责处理。
第三章 生产者、销售者的产品质量责任和义务
第二十条 生产者、销售者应当对其生产、销售的产品质量负责。生产、销售的产品质量、标识、包装应当符合《产品质量法》及有关法律、法规的规定。不得生产、销售伪劣产品。
第二十一条 生产者生产的产品应当具有并符合产品标准。生产食品、药品、饮料、电器、医疗器械等涉及保障人体健康和人身、财产安全的产品，应当符合有关强制性标准。
企业生产的产品没有国家标准、行业标准和地方标准的，应当制定相应的企业标准，作为组织生产的依据。企业制定和执行的产品标准，应当按照规定向产品质量监督管理部门和有关行政主管部门备案、登记。
第二十二条 生产者应当加强产品质量管理，建立、健全质量检验制度，严格实行质量责任制，保证生产的产品质量合格，不合格的产品不得出厂。
第二十三条 产品质量达不到规定的标准，但仍具备使用性能并且符合安全、卫生要求的，应当在产品或者其包装上标明“处理品”、“残次品”、“等外品”等字样，方可出厂或者销售。法律、法规另有规定的除外。
第二十四条 国家规定实施安全认证的产品，未经安全认证或者安全认证不合格的，不得出厂、销售、进口和使用。
国家规定实行生产许可证的产品应当在产品或者其包装和说明书上标明生产许可证标记和编号。
第二十五条 食品、药品、化妆品、农药、化肥等限期使用的产品，应当在产品或者包装上标明生产日期、安全使用期或者失效日期。
第二十六条 印制者不得非法承接印制产品标识、名优标志、认证标志、防伪标志和条码等或者含以上所列标识、标志的包装物和铭牌。
第二十七条 销售者应当加强质量管理，建立、健全质量责任制，执行进货检查验收制度。
第二十八条 生产者、销售者在产品中不得掺杂、掺假，不得以假充真，以次充好，以旧充新，不得以不合格产品冒充合格产品；不得生产、销售国家明令淘汰的产品。
第二十九条 任何单位和个人不得为生产、销售伪劣产品提供场所等便利条件。
第三十条 展销会和专业市场的举办者、柜台出租者对销售的产品质量承担连带责任。
第三十一条 因产品质量不合格或者产品缺陷造成人身伤害、财产损失的，由销售者按照《产品质量法》有关损害赔偿的规定，给予赔偿；需要追偿的，由销售者向生产者追偿。
第三十二条 生产者、销售者因产品质量问题依法承担修理、更换、退货责任时，对大件产品的修理、更换、退货给用户、消费者造成运输费、交通费、误工收入等经济损失的，按照本条例第三十一条的规定处理。
第四章 法律责任
第三十三条 违反本条例第十七条、第二十条、第二十一条第一款、第二十五条、第二十八条规定的，依据《产品质量法》及有关法律、法规的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 违反本条例第二十一条第一款规定的，责令改正。生产不符合强制性标准的产品的，责令停止生产，并没收产品，监督销毁或者作必要的技术处理，处以该批产品货值金额20%至50%的罚款，可以对有关责任者处以5000元以下的罚款。(2010年12月23日删除)
违反本条例第二十一条第二款规定的，责令限期改进，并可通报批评或者给予责任者行政处分。
第三十五条 违反本条例第二十四条第一款规定的，责令停止销售，处以违法所得3倍以下的罚款，并可以对该违法单位负责人处以5000元以下的罚款。
第三十六条 违反本条例第二十五条规定的，责令改正；情节严重的，责令停止生产、销售，并处以违法所得15%至20%的罚款。(2010年12月23日删除)
第三十七条 违反本条例第二十六条规定的，责令改正，并可按有关法律、法规的规定处罚。
第三十八条 违反本条例第二十三条规定的，责令停止生产、销售，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款，可以吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条 违反本条例第二十九条规定，为生产、销售伪劣产品提供场所等便利条件的，责令改正；拒不改正的，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。
第四十条 违反本条例第三十一条、第三十二条规定的，依照保护消费者合法权益的法律、法规的有关规定处理。
第四十一条 在产品质量监督检查中，被检查的生产者、销售者，拒不提供协议、账册、单据、文件、记录、业务函电等有关证据资料的，责令改正。
生产者、销售者有违反被责令暂停销售，不得转移、隐匿、销毁与严重质量违法行为有关财物的行为的，根据情节，处以被销售、转移、隐匿、销毁财物价款的1倍以上3倍以下的罚款。
第四十二条 违反本条例第十七条规定伪造检验数据或者伪造检验结论的，责令改正，可以处以所收检验费1倍以上3倍以下的罚款；情节严重的，可以取消其产品质量检验机构资格或者吊销营业执照；构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。给受检者造成损害的，依法承担赔偿责任。(2010年12月23日删除)
第四十三条 本条例规定的吊销营业执照的行政处罚，由工商行政管理部门决定，其他行政处罚由产品质量监督管理部门或者工商行政管理部门按照各自的职责权限决定。对日常监督检查中发现的销售伪劣产品的行为，按照谁先立案谁查处的原则处理。
法律、法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，从其规定。
第四十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依照《产品质量法》第四十六条的规定申请复议或者向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。(2010年12月23日删除)
第四十五条 产品质量监督管理部门及其行政执法人员在行使行政职权时，给生产者、销售者合法财产造成损害的，依法承担行政赔偿责任。行政执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。
第五章 附则
第四十六条 本条例具体应用中的问题由市人民政府解释。
第四十七条 本条例自1994年9月1日起施行。1986年9月10日北京市第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《北京市工业产品质量监督条例》同时废止。
