海南省基本农田保护区管理规定(修正)
海南省人民政府
海南省基本农田保护区管理规定(修正)
海南省政府
《海南省基本农田保护区管理规定》经1995年7月10日海南省人民政府第78次常务会议通过，根据1997年10月8日海南省人民政府令第106号修正）
第一条 为切实保护基本农田，巩固农业基础地位，保障国民经济稳定发展和人民生活基本需求，根据国务院《基本农田保护条例》以及有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定所称基本农田，是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。
本规定所称基本农田保护区，是指对基本农田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。
第三条 本省各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，列入本级人民政府的目标管理，作为本级人民政府领导任期目标责任制的重要内容，由上一级人民政府监督实施。
第四条 本省县级以上土地管理部门和农业行政主管部门按照本规定的职责分工，负责本行政区域内的基本农田保护区的保护管理工作。计划、规划、建设、环境保护、财政以及其他有关部门应当按照各自的职能，协同做好基本 农田保护区的保护管理工作。
第五条 下列耕地应当划入基本农田保护区：
（一）国务院农业行政主管部门和县级以上人民政府批准建立的粮食生产基地；
（二）高产、稳产农田；
（三）经过治理改造可以成为高产、稳产农田的耕地；
（四）城市蔬菜基地；
（五）农业科研、教学试验田和良种繁育基地；
（六）经省人民政府批准的规划中拟建设的高产、稳产农田。
已列入国家和本省规划的建设项目、城镇建设以及旅游开发区等用地不划入基本农田保护区。
第六条 基本农田保护区的划区定界工作，以乡（镇）为单位进行，由市、县、自治县土地管理部门会同农业行政主管部门组织实施。划区定界工作完成后，省人民政府授权省土地管理部门和省农业行政主管部门组织验收。
第七条 划定的基本农田保护区，由市、县、自治县土地管理部门建立档案并抄送本级农业行政主管部门；乡（镇）、村应当分别登记造册。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。
第八条 基本农田保护区划定后，省、市、县、自治县人民政府应当分别与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。责任书的内容应当包括：基本农田的范围、面积、地块、等级、保护措施、责任
人的权利和义务以及奖励与处罚的办法。
农业承包经营合同应当载明承包农户或者专业队（组）对基本农田的保护责任。
第九条 基本农田保护区划定后，市、县、自治县农业行政主管部门，应当有计划地组织农业生产经营组织和个人，进行基本农田建设，增加和完善基本农田基础设施，推广农业科学技术，改造中低产田，实现基本农田高产稳产。
第十条 基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。
兴建能源、交通、通讯、水利设施以及设立开发区应当尽量避开基本农田保护区，确实无法避开，需要占用基本农田的，应当先征得省土地管理部门和省农业行政主管部门的书面同意后，按下款规定办理用地报批手续。
占用基本农田33．3公顷以下的，由市、县、自治县人民政府报省人民政府批准；超过33．3公顷的，由省人民政府报国务院批准。
第十一条 基本农田保护区内的粮食和蔬菜生产用地，确需改种林果或者挖鱼塘的，必须经市、县、自治县农业行政主管部门签署书面意见，报省农业行政主管部门批准。
第十二条 经批准占用基本农田的单位或者个人，除依照国家以及本省的有关规定缴纳土地税费外，还应当缴纳基本农田保护区耕地造地费。具体数额由市、县、自治县人民政府根据开垦与所占用基本农田的数量和质量相当的耕地的成本确定。
市、县、自治县人民政府应当按照“占多少、垦多少”的原则，在占用基本农田当年，统一组织开垦与所占用基本农田的数量和质量相当的耕地。
新开垦的耕地，由省农业行政主管部门会同省土地管理部门验收合格后，划入基本农田保护区。
第十三条 政府鼓励开荒造田，对开荒造田的单位或者个人给予一定的经济补助。具体办法由市、县、自治县人民政府制定。
第十四条 经批准占用基本农田保护区内的耕地，已签订农业承包经营合同的，合同双方应当报农业承包经营合同管理机关办理合同解除手续。
解除农业承包经营合同的，应当按照有关规定给予承包经营者适当的补偿。
第十五条 禁止在基本农田保护区内建房、建砖瓦窑、建坟或者擅自采矿、取土和排放废弃物。
第十六条 禁止任何单位和个人闲置、抛荒基本农田保护区的耕地。
依法批准占用基本农田保护区耕地的建设项目一年内不能动工兴建的，应当保持耕地现状，由原耕种该耕地的集体或者个人继续耕种，也可以由建设单位组织耕种；一年以上未动工兴建而闲置的，占地的单位和个人应当缴纳相当于土地使用权出让金20％以下的耕地闲置费；连续两年
未动工兴建的，由市、县、自治县土地管理部门报本级人民政府批准，依法收回土地使用权，注销土地使用证。
承包经营基本农田保护区耕地的单位和个人，非因自然灾害以及其他不可抗力而抛荒基本农田的，由乡（镇）人民政府责令限期复耕。抛荒一年的，除必须如数缴纳原负担的征购粮和和集体提留款、水利费等外，还必须按照抛荒耕地常年产值的50％缴纳耕地抛荒费。连续抛荒两年的
，由农村集体经济组织解除承包合同，收回土地承包经营权。
第十七条 耕地造地费和耕地闲置费由市、县、自治县农业行政主管部门代收，耕地抛荒费由乡（镇）人民政府代收，纳入市、县、自治县财政预算外资金管理。
不按时缴纳耕地造地费、耕地闲置费或者耕地抛荒费的，除追缴外，从滞纳之日起每日按照滞纳费额的1‰收取滞纳金。
第十八条 基本农田保护区耕地造地费、耕地闲置费和耕地抛荒费必须专款专用。耕地造地费用于新的基本农田开垦、建设和中低产田改造。耕地闲置费和耕地抛荒费用于基本农田的复耕以及农田水利设施的修复。
耕地造地费、耕地闲置费和耕地抛荒费的使用，由市、县、自治县农业行政主管部门会同市、县、自治县人民政府土地管理部门和财政部门拟出方案，报市、县、自治县人民政府批准后，由市、县、自治县农业行政主管部门负责实施。
耕地造地费、耕地闲置费和耕地抛荒费的管理和使用，由同级财政、审计部门监督。
第十九条 各级农业行政主管部门应当抓好基本农田保护区的耕地质量管理工作，建立基本农田地力定期监测网点，为农业生产提供施肥指导服务。
第二十条 非农业建设项目影响基本农田的，在建设项目环境影响报告中，应当有基本农田环境保护方案，环境保护行政主管部门在审批该方案时，应当征得本级农业行政主管部门的同意。
第二十一条 因建设或者其他原因造成基本农田污染的，由县级以上环境保护行政主管部门会同农业行政主管部门，责令造成污染的单位或者个人限期治理，并赔偿经济损失。
第二十二条 因非农业建设造成基本农田保护区内的农田水利以及其他设施损坏的，建设单位应当负责修复或者赔偿经济损失。
第二十三条 违反本规定，在基本农田保护区内建房、建砖瓦窑、建坟或者采矿、取土的，由市、县、自治县土地管理部门责令限期拆除或者制止，并按照恢复被毁坏耕地的耕种条件所需成本的两倍处以罚款。
（注：海南省人民政府关于修改《海南省基本农田保护区管理规定》的决定省政府决定将《海南省基本农田保护区管理规定》第二十三条修改为：“违反本规定，在基本农田保护区内建房、建砖瓦窑、建坟或者擅自采矿取土的，由市、县、自治县土地管理部门责令限期拆除治理，并处
以被毁坏耕地每平方米10—15元罚款；逾期不拆除治理的，由市、县、自治县土地管理部门拆除治理，责任人承担拆除治理费用。”
第二十四条 破坏或者擅自改变基本农田保护区设施或者保护标志的，由市、县、自治县土地管理部门责令其恢复原状或者赔偿损失，并处以500元的罚款。
第二十五条 单位非法占用基本农田保护区耕地造地费、耕地闲置费或者耕地抛荒费的，由县级以上监察部门责令退赔，并处以非法占用款额1至3倍的罚款，对负有直接责任的人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用的，以贪污论处。
第二十六条 本规定的具体适用问题，由省土地管理部门会同省农业行政主管部门解释。
第二十七条 本规定自发布之日起施行。
1995年8月16日
盗窃汽车牌照敲诈钱财如何定罪
刘同庆
近年来，许多地方发生了撬盗汽车牌照索取钱财的案件。这类案件，犯罪嫌疑人首先撬盗被害人汽车号牌，并留下写有联系方式的纸条，敲诈车主小额钱财。这类案件犯罪嫌疑人多数在短时间内疯狂作案，危害比较严重。对此类案件的处理，目前在司法实践中有以敲诈勒索罪处理的，有以盗窃罪处理的，也有以盗窃国家机关证件罪处理的。
一、类案简介：
犯罪嫌疑人庞某于2008年6月17日至19日夜间，至江苏省海安县新宁小区窃得8辆汽车上的牌照，并在被盗汽车挡风玻璃上留下联系电话号码，让受害人向其指定银行账户存入100-300元不等的钱款，进行敲诈勒索，共计敲诈得款人民币2180元。经鉴定，8辆汽车牌照办理费用共计人民币4400元。后庞某在海安县海安镇继续盗窃牌照时，被公安民警当场抓获。
二、本类案件的争议焦点：
笔者认为本案的争议焦点在于汽车牌照是否属于国家机关证件，盗窃汽车牌照是否属于盗窃国家机关证件的问题。
三、主要分歧意见及评析
第一种意见：本案中，犯罪嫌疑人庞某盗窃他人汽车牌照的目的是要利用所盗窃的牌照敲诈牌照所有人的钱财，属于敲诈勒索的行为，其敲诈得款累计达到2180元，虽然未达到江苏省规定的敲诈勒索罪的追诉标准（敲诈勒索得款人民币3000元），但其在短期内连续作案，属于敲诈勒索情节严重的行为，故对犯罪嫌疑人庞晓飞应以敲诈勒索罪追究其刑事责任。
第二种意见：犯罪嫌疑人庞某先后盗窃4辆汽车牌照，办理费用价值人民币4400元，已达到盗窃罪的起刑点(江苏省规定的盗窃追诉标准为人民币1000元)，且其在短期内多次实施盗窃，故应以盗窃罪追究其刑事责任。
第三种意见：庞某的行为不构成犯罪。分析如下：
1.盗窃罪是以非法占有为目的秘密盗取公私财物的行为。本案中，庞某虽然在客观上实施了盗窃车牌的行为，但其主观上是要利用这些车牌来要挟车主用钱赎回车牌，而不是将车牌占为己有，按照主客观相一致的原则，其行为不符合盗窃罪的构成要件，不构成盗窃罪；
2.敲诈勒索罪是指以非法占有为目的，对被害人使用威胁、要挟等手段，强行索取数额较大的公私财物的行为。本案中，庞某虽有敲诈勒索的行为，但其敲诈所得数额并未达到法定的追究标准，故不构成敲诈勒索罪。
更有人提出，就算其敲诈总额达到法定追究标准，但因其并不存在单次敲诈勒索的数额达到法定追究标准的情形，其敲诈所得数额需多次累加后才能达到法定追究标准。而我国刑法并未明确规定对敲诈勒索类案件各次作案数额予以累计，或在多长时间内予以累计，因此，累计各次的数额作为敲诈勒索犯罪数额缺乏法律依据，不能想当然的认为只要实施了敲诈勒索的行为就可以累计计算数额。按照“罪刑法定”原则，任何行为只有在法律明文规定为犯罪的时候才能认为是犯罪。故庞某的行为不构成敲诈勒索罪。
第四种意见：庞某构成盗窃国家机关证件罪。分析如下：
1.盗窃国家机关证件罪是指秘密窃取国家机关证件的行为，本罪的犯罪对象--汽车牌照—属于国家机关证件。理由如下:
⑴ 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家工商总局1998年联合发文《关于查处盗窃、抢劫汽车案件的规定》第七条规定“伪造、变造、买卖汽车牌证及汽车入户、过户、验证的有关证明文件的，依照刑法第二百八十条第一款的规定处罚。”也就是说以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪处罚，从该规定可已看出汽车牌照属于国家机关证件。
⑵ 根据江苏省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅1999年联合发布的《关于自行车牌照应认定为国家机关证件的讨论纪要》，自行车牌照应当认定为国家机关证件。同理，举轻以明重，汽车牌照亦应认定为国家机关证件。
根据以上分析，将盗窃汽车牌照认定为盗窃国家机关证件，应当不存在异议。
2.本案属牵连犯
牵连犯，是指其犯罪行为存在目的与手段之间存在牵连关系，即犯罪的目的和手段触犯了两个罪名。本案中，行为人实施了盗窃车牌和敲诈勒索钱财两个行为，其中盗窃车牌是手段，敲诈勒索钱财是目的，两行为间具有目的和手段的牵连关系，属于牵连犯，在两个罪名均成立的情况下，应按牵连犯理论从一重罪处罚，即以盗窃盗窃国家机关证件罪定罪处罚。
第五种意见：庞某的行为不构成犯罪。
1.汽车牌照不属于国家机关证件；
2.其数额未能达到盗窃罪或者敲诈勒索罪的入罪标准。
笔者倾向于支持第五种意见，即根据现行刑法，庞某的行为不构成犯罪。
1.庞某不构成盗窃国家机关证件罪，原因是汽车牌照不属于国家机关证件。
认为汽车牌照属于国家机关证件的依据是1998年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局公布并实施的《关于依法查处盗窃、抢劫汽车案件的规定》第七条：伪造、变造、买卖汽车牌证及汽车入户、过户、验证的有关证明文件的，依照《刑法》第二百八十条第一款的规定处罚（伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪，盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文、证件、印章罪）。有些省区也有相类似规定，如江苏省就将自行车牌照认定为国家机关证件。据此，汽车牌照被认为属于国家机关证件，甚至有法院据此作出了相应的判决。
笔者认为这种观点值得商榷。
(1)所谓“证件”指国家机关制作并颁发的用以证明身份、权利义务关系或有关事实的凭证，主要包括证件、证书。即只有可以证明持有者的身份的才是证件，而“汽车牌照”作为政府颁发的行车凭证，并不能证明车辆所有人的身份，其仅是一种交通标识，不能涵盖在证件的定义之内。
(2)认为“汽车牌照属于国家机关证件”与刑法有关规定矛盾。我国刑法对“汽车牌照”的属性有明确界定。刑法第二百八十一条规定“非法生产、买卖人民警察制式服装、车辆号牌等专用标志、警械，情节严重的”的行为构成“非法生产、买卖警用装备罪。”第三百七十五条第二款规定“非法生产、买卖武装部队制式服装、车辆号牌等专用标志”的行为构成“非法生产、买卖军用标志罪”。该两条刑法条文均将车辆号牌明确定位为专用标志，而没有直接界定为“国家机关证件”，从而规定在盗窃国家机关证件罪中。据此可看出，在刑事立法上，“警用车辆号牌、武装部队车辆号牌”均没有作为国家机关证件，而是作为专用标志来看待，那么普通车辆号牌也只能作为普通车辆的标志，而不能作为普通车辆的证件来看待，只有这样才能保证法律概念的统一性。
(3) 依据最高法《关于司法解释工作的规定》、最高检《司法解释工作规定》，1998年《规定》仅是“两高”与其他部委联合制定的司法文件，不属于司法解释。而“两高”2007年发布的《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺汽车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定“伪造、变造、买卖汽车行驶证、登记证书，累计三本以上的，依照刑法第二百八十条第一款的规定，以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪。”最高司法机关对该条的理解是：汽车在交易过程中，涉及各种不同的证件，包括汽车来历凭证、整车合格证、号牌、行驶证、登记证书以及有关汽车的其他证明和凭证。从证件属性看，有关汽车的证明和凭证中，只有行驶证、登记证书属于国家机关证件的范畴，其他证明和凭证则不属于国家机关证件的范畴。考虑到刑法第二百八十一条、第三百七十五条第二款分别将非法生产警车号牌、军车号牌的行为规定为犯罪，而没有将非法生产一般车辆号牌的行为规定为犯罪，因此，《解释》没有将伪造、变造汽车号牌等其他证件的行为解释为犯罪，而仅仅将非法提供或者出售汽车其他证件的行为解释为依照掩饰、隐瞒犯罪所得罪追究刑事责任。据此可见，2007年《解释》将汽车牌照明确排除在汽车“证件”之外。2007年《解释》的法律位阶明显高于1998年《规定》，在两者冲突时，应严格执行《解释》，即将普通汽车牌照排除在汽车“证件”之外。
(4) 虽然1998年《规定》对证件的内涵作了扩张性解释，但这种解释仅针对伪造、变造、买卖汽车牌证的情形，而没有针对盗窃汽车牌照的情形，并没有将盗窃汽车牌证的行为纳入该规定，在法律没有规定的情况下，我们显然不能突破罪刑法定的原则对此而进行类推解释，以不适当的追究相关人员的刑事责任。
综上所述，汽车牌照不属于国家机关证件，盗窃汽车牌照的行为也不能构成盗窃国家机关证件罪。
2.庞某的行为属于属于盗窃罪和敲诈勒索罪的牵连犯，但不构成盗窃罪或者敲诈勒索罪。
本案行为人庞某实施了盗窃车牌和敲诈勒索钱财两个行为，其中盗窃车牌是手段，敲诈勒索钱财是目的，两行为间具有目的和手段的牵连关系，属于刑法理论上的牵连犯，根据法学理论，本案中庞某虽有秘密窃取车牌的行为，但其所盗窃数额没有达到法定追究标准。虽然制作车牌需要工本费，申办车牌需手续费，但不能简单地将车牌制作工本费或申办车牌手续费作为车牌的价值。车牌作为一种标志，其只有在和相应车辆配套使用时才具有价值，否则就只是一块普通的铁。所以庞某所盗窃的车牌数额并没有达到法定的追究标准，不构成盗窃罪。同时，因其敲诈勒索数额也未达到法定追究标准，也不构成敲诈勒索罪。
综上，笔者认为庞某的行为不构成犯罪。
四、建议
在司法实践中，撬盗车牌讹诈车主钱财的案件，因为案值较低，根据目前的刑事法律，往往无法追究作案人的刑事责任，以至此类案件呈现上升、多发之势。但此类行为社会影响十分恶劣，在行为人敲诈勒索财物达不到入罪标准时，有必要将此类行为入罪，以形成强大的法律震慑作用，严厉打击此类行为，保护社会利益。
笔者建议最高人民法院和最高人民检察院制定相关司法解释，规定：
1.盗撬汽车号牌，敲诈勒索他人财物，累计数额达到人民币2000元以上的，以敲诈勒索罪定罪处罚。
2.盗撬汽车号牌，汽车号牌的价值以办理号牌时所需工本费和手续费计算。
3.盗撬他人汽车号牌，未敲诈勒索他人财物或者未达到敲诈勒索罪、盗窃罪数额标准，但具有下列情形之一的，以寻衅滋事罪定罪处罚。
（一）累计盗撬他人汽车号牌3副以上的；
（二）盗撬他人汽车号牌，造成他人财产直接损失累计达到人民币1000元以上的。
〔作者简介：刘同庆（1977-），男，安徽省安庆市人，三级检察官，法律硕士。〕
