建设部关于实施《建设系统六项办事公开制度（试行）》的通知
建设部
建设部关于实施《建设系统六项办事公开制度（试行）》的通知
建精[2004]138号
各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局，部机关各单位，部直属各单位：
为认真贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，进一步推进建设系统物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设，建设部决定在建设系统实施六项办事公开制度（试行）。现将《建设系统六项办事公开制度（试行）》印发你们，并将有关事项通知如下：
一、充分认识政务公开和办事公开的重大意义
党的十六大明确提出，要认真推行政务公开制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利。这是党在新世纪新阶段坚持和完善社会主义民主制度的一项重要举措，具有重大而深远的意义。
推行政务公开和办事公开，是学习贯彻“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民的具体体现，是社会主义社会人民当家作主，建设社会主义政治文明的必然要求，也是建设系统改进服务质量，提高办事效率，加强行业作风建设，从源头预防和治理腐败的重要措施。
建设系统所属行业多为窗口服务行业。城乡规划、房地产交易、房屋拆迁、工程招投标、供水、供热、供气、公共交通等，都与人民群众生活息息相关，与社会和经济发展以及党风、社会风气紧密相连，是政府向社会提供公共服务的重要窗口。行业作风好坏直接影响到改革发展和稳定大局，直接影响党和政府与人民群众的关系。因此，建设系统行业特点决定了在建设系统全面推行政务公开制度和公开办事制度，更具有特殊的重要意义。
二、当前建设系统行风建设基本情况和存在的问题
建设部党组高度重视行业作风建设，始终坚持以职业道德建设、文明行业创建和典型培育宣传为重点，大力推进政务公开制度和公开办事制度，行风建设取得了明显成效。一是连续颁布实施职业道德建设三个三年规划，广泛深入开展了职业道德建设，使广大建设职工队伍素质有了很大提高，涌现出了徐虎、李素丽、范玉恕、朱崇跃等一大批先进人物，以及徐州市下水道四班、北京市呼家楼液化气供应站、中建八局921—520工程项目部等一大批先进群体。二是全面推行社会服务承诺制。社会服务承诺制已成为建设系统加强行风建设的一项重要举措。一些地方和单位还推行了公示制、听证制、“一条龙”和“一站式”服务、首问责任制、规范化服务达标等，收到了较好的效果。三是深入开展“树行业新风，让人民满意”主题活动。建设部以南京市“万人评议机关” 活动为契机，在全系统深入开展“树行业新风，让人民满意”主题活动，增强了建设系统各行业、各单位的服务意识。四是抓好“三点一线”，即抓好行风建设的联系点，重点抓好建设行政主管部门和执法单位的作风整改，抓好295个文明服务示范点，建立和完善服务热线，有力地推动了创建文明行业活动深入开展。五是积极推行政务公开。各地加强了有形建筑市场建设，规范了有形建筑市场行为。为规范房地产交易行为，建设部印发了《简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见》，要求实行一站式服务。一些省市建设行政主管部门建立了行政审批大厅，对各项行政审批事项、审批内容、审批时限、办事程序向社会公开，实行一个窗口对外。
但是，当前建设系统行风建设仍存在不少问题，有些问题还比较突出。有的办事程序过多，手续繁杂，态度生硬；有的执法透明度不够，执法人员态度粗暴，存在有法不依、执法不公、违法不究等问题；有的工程招投标中存在规避招标、虚假招标等行为，有的建筑市场运作不规范，收费不合理；有的房地产市场交易不规范，商品房销售存在虚假广告、面积缺斤短两、收费混乱等问题。有的地方在审批工程用地和建设项目时，透明度不高，服务意识不强，办事效率低；市政公用行业办事公开程度参差不齐，提供的公共产品或公共服务有的还不能满足人民群众的需要。
三、加强领导，全面推行政务公开制度和办事公开制度
各地建设行政主管部门要根据建设部的要求，结合本地实际，进一步规范各项办事公开制度。要切实加强对这项工作的领导，纳入工作总体要求，列入重要议事日程。要按照谁主管、谁负责的原则和领导干部岗位目标责任制、党风廉政建设责任制的要求，切实抓好职责范围的政务公开和办事公开制度建设。要把政务公开和办事公开制度的落实情况作为工作考核的一项内容。
推行政务公开和办事公开，要做到四个结合：一是要同职业道德建设相结合，贯彻《公民道德建设实施纲要》，以诚信建设为重点，不断深化建设系统职业道德建设；二是要同行业改革相结合，积极推进建设系统各项改革，转变职能，提高管理水平；三是同当前建设系统开展的“树行业新风，让人民满意”主题活动相结合，继续抓好行风建设联系点，295个文明服务示范点和建设行政主管部门、执法单位的作风整改，建立和完善建设服务热线；四是要同反腐倡廉工作相结合，实施有效监督和规范服务行为。推行政务公开和办事公开，一定要弘扬求真务实的作风，实事求是，注重实效，切忌形式主义，做表面文章。
各地建设行政主管部门要以“三个代表”重要思想为指针，以人民满意为标准，与时俱进、开拓创新，不断取得新成效、树立新形象。
中华人民共和国建设部
二○○四年八月九日
建设系统六项办事公开制度（试行）
一、城市规划办事公开制度
（一）公开办事事项
1、法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省（自治区、直辖市）人民政府规章设立的行政许可事项；
2、经清理后保留的非行政许可的审批事项。
（二）公开办事依据
1、有关城市规划的法律、行政法规和配套的部门规章；
2、中央、国务院文件及建设部等有关部门的配套文件；
3、地方性法规和政府规章；
4、经批准的城市总体规划、近期建设规划和详细规划（涉密内容除外）。
（三）公开办事行为规范
1、工作人员持证上岗，挂牌服务；
2、公正便民，热情服务；
3、实行“一站式”服务，即一个窗口收件、一套资料内部传递、一次性收费、一个窗口发证。
（四）公开办事内容
1、公开办理的各类事项名称；
2、办理机关、人员、地点、联系电话；
3、办理条件；
4、所需申请材料目录；
5、办理程序（从受理到送达的工作流程）；
6、收费情况及法定依据；
7、办理期限（法定期限或承诺期限）；
8、有关格式文件的示范文本。
（五）公开办事结果及监督
1、通过电视、广播、互联网、报纸等形式，向社会公布有关事项的办理结果；
2、在规划部门内（如业务受理大厅等）设立信息查询系统，供社会公众查询有关事项的办理结果；
3、公开举报监督电话。
二、企业资质管理办事公开制度
（一）公开办事事项
1、建筑业企业资质审批；
2、勘察设计企业资质审批；
3、工程监理企业资质审批；
4、工程建设项目招标代理机构资质审批；
5、房地产开发企业资质审批；
6、物业管理企业资质审批；
7、园林绿化企业资质审批；
8、城市规划编制单位资质审批；
9、外商投资城市规划企业资质审批。
（二）公开办事依据
1、设立各类企业资质的法律、行政法规；
2、配套的部门规章、地方法规或规范性文件。
（三）公开办事行为规范
1、工作人员持证上岗，挂牌服务；
2、公正便民，热情服务；
3、实行“一站式”服务，即一个窗口收件、一套资料内部传递、一次性收费、一个窗口发证。
（四）公开办事内容
1、公开办理的各类事项名称；
2、办理机关、人员、地点、联系电话；
3、办理条件；
4、所需申请材料目录；
5、办理程序（从受理到送达的工作流程）；
6、收费情况及法定依据；
7、办理期限（法定期限或承诺期限）；
8、有关格式文件的示范文本。
（五）公开办事结果及监督
1、通过公告、报纸、工程建设信息网等形式向社会公布审查结果；
2、通过有关媒体向公众提供审查结果查询；
3、公开举报监督电话。
三、城市市政公用行业办事公开制度
（一）公开办事事项
1、法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省（自治区、直辖市）人民政府规章设立的行政许可事项；
2、经清理后保留的非行政许可的审批事项。
（二）公开办事依据
1、有关的法律、行政法规、地方法规；
2、配套的部门规章或规范性文件。
（三）公开办事行为规范
1、工作人员持证上岗，挂牌服务；
2、公正便民，热情服务；
3、实行“一站式”服务，即一个窗口收件、一套资料内部传递、一次性收费、一个窗口发证。
（四）公开办事内容
1、公开办理的各类事项名称；
2、办理机关、人员、地点、联系电话；
3、办理条件；
4、所需申请材料目录；
5、办理程序（从受理到送达的工作流程）；
6、收费情况及法定依据；
7、办理期限（法定期限或承诺期限）；
8、有关格式文件的示范文本。
（五）公开办事结果及监督
1、通过公告、报纸等形式向社会公布审查结果；
2、通过有关媒体向公众提供审查结果查询；
3、公开举报监督电话。
四、房地产交易与房屋权属登记办事公开制度
（一）公开办事事项
1、初始登记；
2、转移登记；
3、变更登记；
4、他项权利登记（抵押登记）；
5、注销登记；
6、商品房预售合同登记备案；
7、房屋租赁合同登记备案。
（二）公开办事依据
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规；
2、有关地方性法规及地方政府规章；
3、有关房地产交易与权属登记的部门规章和规范性文件；
（三）公开办事行为规范
1、公开办事事项的机构名称、责任人名单、办公电话；
2、公开办事事项的收取要件清单、办事时限、收费项目及收费标准；
3、工作人员持证上岗，挂牌服务；
4、公正便民，热情服务；
5、实行“一站式”服务，即一个窗口收件、一套资料内部传递、一次性收费、一个窗口发证。
（四）公开办事程序
1、申请人领取相关表、单；
2、申请人持相关资料、证件到窗口交件；资料齐全的，发给收件单；资料不齐的，退还资料，并说明理由；
3、内部审核，必要时到现场查勘，在规定的时限内完成登记、缮证；
4、申请人到期持收件单、身份证明到窗口领取权证。
（五）公开办事结果及监督
通过业务公示栏、用户咨询台、咨询电话、触摸屏等多种形式（至少选用一种）向公众提供办件结果查询；公开举报监督电话。
五、住房公积金办事公开制度
（一）公开办事事项
1、住房公积金缴存登记、变更登记和注销登记；
2、调整住房公积金缴存比例和缓缴住房公积金；
3、提取、转移、封存住房公积金；
4、发放个人住房公积金贷款。
（二）公开办事依据
1、《住房公积金管理条例》、《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》等法规、规定；
2、地方性法规、地方政府规章及规范性文件。
（三）公开办事行为规范
1、公开办事事项的机构名称、责任人名单、办公电话；
2、公开办事事项的收取要件清单、办事时限、收费项目及收费标准；
3、工作人员持证上岗，挂牌服务；
4、公正便民，热情服务；
5、实行“一站式”服务，即一个窗口收件、一套资料内部传递、一次性收费、一个窗口发证。
（四）公开办事程序
1、单位办理住房公积金缴存登记、变更登记和注销登记的程序：
（1）单位按规定时限到住房公积金管理中心办理住房公积金缴存登记、变更登记和注销登记；
（2）单位持住房公积金管理中心的审核文件按规定时限，到受委托银行办理住房公积金账户设立、转移或者封存手续。
2、单位办理降低住房公积金缴存比例和缓缴住房公积金的程序：
（1）提交本单位职工代表大会或者工会讨论通过；
（2）单位向住房公积金管理中心提出降低缴存比例或者缓缴的申请；
（3）住房公积金管理中心审核；
（4）住房公积金管理委员会批准。
3、职工提取其住房公积金账户内的存储余额的程序：
（1）符合提取条件的职工，首先应当向所在单位提出提取住房公积金账户内的存储余额的申请，由所在单位予以核实，并出具提取证明；
（2）职工应当持提取证明向住房公积金管理中心申请提取住房公积金；
（3）住房公积金管理中心应当自受理申请之日起3日内作出准予提取或者不准提取的决定，并通知申请人；准予提取的，由受委托银行办理支付手续。
4、职工申请住房公积金贷款的程序：
（1）贷款人首先向住房公积金管理中心提出贷款申请，并提供相关证明材料；
（2）住房公积金管理中心应当自受理申请之日起15日内作出准予贷款或者不准贷款的决定，并通知申请人；
（3）准予贷款的，由受委托银行办理贷款手续。
（五）公开办事结果及监督
1、通过电视、广播、报纸、住房公积金网站等形式向社会公布财务报告；
2、通过业务专柜、住房公积金网站、咨询电话、银行对账单等形式向职工提供账户查询；
3、通过电视、广播、报纸、住房公积金网站等形式向社会公布，不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的单位；逾期不缴或者少缴住房公积金的单位；
4、公开举报监督电话。
六、城市房屋拆迁办事公开制度
（一）公开办事事项
1、拆迁许可证审批；
2、拆迁估价；
3、拆迁行政裁决。
（二）公开办事依据
1、《中华人民共和国行政许可法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律、法规；
2、有关地方性法规及地方政府规章；
3、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等规范性文件。
（三）公开办事行为规范
1、公开办事事项的机构名称、责任人名单、办公电话；
2、公开办事事项的收取要件清单、办事时限、收费项目及收费标准；
3、工作人员持证上岗，挂牌服务；
4、公正便民，热情服务；
5、公开拆迁政策、拆迁补偿方案、拆迁补偿补助标准、房屋评估的基准价、房屋调换的有关规定。
（四）公开办事程序
1、拆迁许可证的审批程序：
（1）申请人持《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定的5个要件到房屋拆迁管理部门申请办理房屋拆迁许可证；
（2）房屋拆迁管理部门自收到申请之日起30日内进行审查，符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。
（3）将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项以拆迁公告的形式予以公布。
2、拆迁估价程序：
（1）向社会公示一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的估价机构供拆迁当事人选择，采取拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式确定拆迁估价机构；
（2）成立由注册房地产估价师及房地产、城市规划、法律等方面专家组成的估价专家委员会，对拆迁估价进行技术指导，受理拆迁估价技术鉴定；
（3）拆迁估价机构按照《城市房屋拆迁估价指导意见》规定的程序对被拆迁房屋进行估价，并将结果公示7日。拆迁当事人对估价结果有异议的，可以申请复核估价，也可以另行委托估价机构评估；
（4）拆迁当事人对复核结果有异议或者另行委托估价的结果与原估价结果有差异且协商达不成一致意见的，5日内可以向估价专家委员会申请技术鉴定；
（5）估价专家委员会指派3人以上单数成员组成鉴定组，10日内对申请鉴定的估价报告出具鉴定意见；
（6）经鉴定，估价报告不存在技术问题的，应维持估价报告；存在技术问题的，估价机构应重新出具估价报告。
3、拆迁行政裁决程序：
（1）拆迁当事人向拆迁管理部门申请行政裁决并提供有关资料；
（2）符合受理条件的，在5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书；
（3）向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利；
（4）审核相关资料、程序的合法性；
（5）组织当事人调解；
（6）核实补偿安置标准；
（7）经调解，达成一致意见的，出具裁决终结书；拒绝调解或达不成一致意见的，依法作出书面裁决。
（五）公开办事结果及监督
通过公示栏、咨询台、咨询电话、新闻媒体等多种形式向公众公布办事结果；公开举报监督电话。
行政还是司法？——从我国行政复议的性质说起
秦旭东
现代社会，“随着行政权的膨胀和积极行政的日益兴起，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁”。（1参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社，2001年版，P288）为了保障公民权利、防止行政权的滥用，必须建立各种监督制度和救济途径，行政复议就是其中重要的一种。
一般认为，我国的行政复议是指“行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度”。（2参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，P279）关于行政复议的性质，理论界存在各种不同的观点，有的认为是一种行政行为，有的认为是一种司法活动，有的认为是一种兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动，还有的认为行政复议形式上的行政行为而实质上的司法行为。（3参见杨解君、温晋锋著：《行政救济法》，南京大学出版社，1997年，P97）目前，同说将行政复议定位于“具有一定司法性的行政行为”，是“行政机关内部监督和纠错机制的缓解”，是“国家行政救济机制的重要环节”。（4参见同前注2书，P280)
讨论行政复议的性质，并不是要求得一个“盖棺定论”，而是为了能对其获得一个较为准确、全面的认识，以促进该制度的发展与完善，利于实践中的实施运作，达至该制度设计的目标和价值追求。
对我国行政复议制度的性质，我们可以从两个不同的视角来作为一个简单的分析。
从形式于实质的纬度来看，在形式意义上，以国家机关的性质为标准，一般将行政机关从事的所有活动都归于行政行为；在实质意义上，以具体行为的性质为标准，行政机关所从事的活动中有一部分具有司法性质。我国行政复议制度是在行政系统内运行的，行政复议机关是行政机关而非司法机关，其行使的是行政职权，行政复议是一种行政内部的监督机制和救济途径，它一般要接受法院的司法监督，这些都是行政复议的“行政性”之所在。但是，在另一方面，行政复议又不同于一般的行政执法行为，它是一种解决行政争议的机制，其运行中一般存在三方主体：行政复议机关、行政相对人（行政复议申请人)和作出被申请具体行政行为的行政机关（行政复议被申请人），复议机关作为独立与复议申请人与被申请人之外的“中间者”对后两者之间的争议作出裁断，行政复议的进行也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序，这些又是行政复议的“司法性”之所在。因此，说行政复议是“形式上的行政行为和实质上的司法行为”或者是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动”都是有道理的。
从应然与实然的纬度来看，对行政复议制度性质又有不同的认识。前述关于形式与实质意义上的讨论基本上是从应然角度出发的，我们还有必要关注我国行政复议制度性质的实然状态，看看其在具体的制度设计和实际操作运行过程中体现了什么样的色彩。
依行政复议法的规定，我国行政复议制度中的复议机关有三种类型：一是作出被申请具体行政行为的行政主体，二是作出被申请具体行政行为的行政主体的上一级行政机关，三是作出被申请具体行政行为的行政主体所属的人民政府。对第一种类型而言，实际上是自己对自己的行为进行审查、作出复议决定，明显不符合“不作自己的法官”的一般公正原则；对后两种型类而言，由于复议机关与作出被申请具体行政行为的行政主体之间存在着行政隶属关系，复议机关往往容易受到“地方利益”或“部门利益‘的影响，很难立足于中立者的角色进行居中裁断。有时被申请复议的行政行为在作出之前已经向复议机关请示过了，作出被申请行政行为的行政主体的决定实际上已经体现了复议机关的意志，这种情况下复议也就没有多少实际意义了。（5参见同前注1书，P299）另外，行政复议工作实际上是由复议机关内部设立的办事机构，即所谓的行政复议机构具体办理的。复议机构不是独立的行政主体，没有独立的职权，它虽然“具体办理"复议案件的受理、审查和裁决工作，但却没有作出最后决定的权力，只能草拟复议决定，提出处理建议，最终还是要听命于其所属行政机关首长，可谓“有职无权”。复议机构的不独立导致复议工作容易受到行政首长意志的不当影响和干涉，“有的行政案件已经复议部门依法定程序复议结束，某些行政首长还以个人意见改变案件处理结果”。（6参见姜明安主编：《中国行政法治发展规律进程调查报告》，法律出版社，1998年版，P280—281）
复议机构一般都是复议机关内部的“负责法制工作的机构”，是所属行政机关首长的办事机构，对于没有行政立法职权的行政机关的复议机构，它除了具体负责行政复议工作之外，作为首长“在法制方面的参谋和助手”，还要“承办领导交付的其它工作”，比如“充当政府的法律顾问或诉讼代理人角色，负责国有产权变动、当地政府与外来投资的合同、拆迁、地方企业间纠纷的解决等工作的法律问题，代理政府参加行政诉讼和民事诉讼，等等”，“为地方经济、社会发展服务”，“替政府操心，吸取教训、提出建议”。（7这些情况是笔者参加2001年北京大学法学院赴河南漯河社会实践考察团，在与漯河市政府办公室法制局的工作人员座谈时了解的。漯河市下辖一区二县，市政府没有行政立法权）行政复议是具有一定独立性和专门性的工作，当与复议机构承办的其它工作和事务发生冲突时，往往是“领导交付的工作”优先，复议工作难于作到规范化和专门化。有些情况下，复议机构承办的其它工作中的事项如与一些复议案件有牵涉，前者往往还会影响到后者的依法公正裁决。
另外，行政复议机关作出复议决定的过程也不同于一般司法活动的裁判过程。尽管行政复议法规定了类似司法程序的复议程序，但其规定还是过于粗略，实践中缺乏比较细致、完备和规范的操作程序，加之没有相对统一和完善的机构体系，行政复议实践中存在大量的不规范甚至是严重违背行政复议法要求的情况。比如，许多复议机关不是依行政复议程序处理行政争议，而是采用传统的行政手段，对符合条件的复议申请不予正式受理，而是先进行协调，或者通过“背后做工作”施压迫使申请人撤回复议申请；复议程序不公开，申请人难于了解复议工作的进展，无法行使自己在复议中的程序性权利；在必要的情况下也不采用听证的方式，听取申请人和被申请人双方的意见；复议过程中不遵守时限的要求，久拖不决；处理结果不作正式决定文书；等等（8参见赵祥生、薛为民：《行政复议非程序化的思考》，《行政法研究》1994年第4期，P59—60）
总之，我国现行行政复议制度中，复议机关缺乏中立性，复议机构缺乏独立性、专门性，复议程序也不甚规范、完备。而实际运做中也远未达到其作为一种行政监督、行政救济和行政争议解决机制所必须要求的那种规范性。（9有关我国行政复议存在的一些问题，还可参见：姜明安主编：《中国行政法治发展规律进程调查报告》，P269-270，P279-282；参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，P299-300）
可以说，我国行政复议制度设计基本上是立足于“行政性”的，在立法者关于行政复议法草案的说明甚至强调为了“便民”的需要要防止行政复议的“司法化”倾向；行政复议实践中也未体现其应然性质中的“司法性”要求。其实，联系我国整体的“法治状况”来看，这是可以理解的，甚至是必然的。在一个有着千百年的权力高度统一集中、行政与司法不分的法制文化传统的过度，目前连司法系统尚且缺乏独立性，有着浓重的行政化色彩，如何可能要求像行政复议这样的行政司法或者准司法活动达至其应有的司法性要求呢？
这里并不是主张司法性和行政性有孰优孰劣的区别，而是要指出，一种制度的设计和运作所体现的色彩应与其目的、宗旨和价值取向相符合。一般而言，在同等的法治要求的基础上，行政更偏重效率而司法则更关注公平。自近代所谓“行政国”出现以来，行政职能不断增加，行政权力不断扩大，这一方面是维系社会经济良性发展之必须，另一方面又产生了威胁公民权利与自由的问题，因此需要有加强对行政权进行控制和制约的机制来解决这一矛盾。传统上，通过权力分立与制衡的机制，特别是充分利用司法审查制度来防止行政权的滥用，保护公民权利。然而，由于司法资源的有限和司法程序的高成本，在争纷频繁、诉讼爆炸的年代，从成本-效益的角度衡量，必须启动纠纷解决机制之重构。在行政系统内也建立加强行政监督、提供行政救济和解决行政争议的机制，可以比司法途径更为方面、迅速和经济，尤其是在由司法审查做最终保障的基础上，这种机制显得十分有效。西方各国都纷纷建立了相应的制度。（10参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》,P288-294)
我国行政复议制度基本上是在借鉴西方类似制度的基础上建立起来的，但同时又受到我国传统上行政与司法合一制度下行政官员解决纠纷方式和以政策和“领导意志”为依据的行政方式的影响。这两种因素的相比较，实际上是法治与人治的区别。西方的类似制度虽然也是建立在行政系统内的，但却比较注重裁判机构的相对独立性，强调职能分离、程序保障，深刻关怀公正性的要求。英国的行政裁判所制度的发展过程中也有过关于行政裁判所是“行政的还是法律的”之论争，1957年弗兰克委员会的报告选择了裁判所是一种司法机构的观点，将行政裁判所视为司法体系的一种补充。（11参见韦德著、楚建译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年版，P641)美国行政法上，行政裁决有正式程序和非正式程序，可以根据实际需要灵活应用，协调效率与公正的需要。
我国行政复议制度在面临“行政还是司法”的选择时，一方面不可忽视其效率性的要求，另一方面由不可偏废其公正性的根本要求。在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下，我国行政复议制度的“行政还是司法”的选择还有与英国情况不同的中国特色。我国传统的“行政”与法治语境下的行政根本不可相提并论。当我们提及某种所谓“行政化”倾向时，往往缺乏平等、公平、公开、参与等法治意蕴，而我国当前的行政改革正需要诸如这些法治因素的血液。1989年行政诉讼法的事实，可谓我国法治进程中的一座光辉里程碑，在“民告官”成为可能之时，各级政府及职能部门开始重视政府法制工作，在内部建立法制机构以应对形势之需。1990年行政复议条例实施，行政复议制度也得以发展和完善。这期间的一个重大变化在于，一种公私届别、权利与权力对峙的观念开始生发，在公民与政府之间，公民个人可以作为一方独立的主体参与到一种与政府对峙的诉讼构造中，请求中立的公断人来对它们之间的争议做出裁断。尽管实际当中行政诉讼还有种种不如以的地方，但不可否认的事，一场静悄悄的革命正在进行。（12参见陈端洪：《对峙：行政诉讼的宪政意义》，《中外法学》1995年第4期）行政复议制度作为一种与行政诉讼相衔接的行政系统内的行政争议解决机制和行政监督、救济渠道，同样也应成为这场革命的训练场之一，它更需要的是权利与权力的对峙而不是一方乞讨性地申请救济而另一方高高在上给予恩赐。从这个意义上说，我国行政复议制度更应当倾向于司法而不是行政。建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性等专家们所展望的我国行政复议制度的发展方向（13参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，P301-302），正表明了应当的选择。
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