新疆维吾尔自治区旅馆业治安管理实施细则
新疆维吾尔自治区人民政府
新疆维吾尔自治区人民政府令第66号
现发布《新疆维吾尔自治区旅馆业治安管理实施细则》，自发布之日起施行。
自治区主席 阿不来提·阿不都热西提
一九九六年十二月二十三日
新疆维吾尔自治区旅馆业治安管理实施细则
第一条 为了加强旅馆业的治安管理，防范和打击违法犯罪活动，保障旅馆和旅客的安全，根据国务院《旅馆业治安管理办法》（以下简称《管理办法》）和有关法律、法规，结合自治区实际，制定本实施细则。
第二条 凡在自治区境内经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所（包括机关、团体、企业事业单位和军队对外营业的招待所）、办事处、采购站、客货店、度假村、疗养院、浴池、停车场等场所（以下统称旅馆业），无论是国营、集体经营，还是合伙经营、个体经营、中外合
资、中外合作经营、外资独立经营；无论是专营还是兼营；无论是常年经营，还是季节性经营，都要遵守本细则的有关规定。
第三条 经营旅馆业必须具备下列安全条件：
（一）房屋建筑牢固，综合性建筑的经营旅馆部分与其他部分应当分门进出，符合建筑安全要求；
（二）各出入口、通道、电梯、楼梯保持完好畅通，配备的安全、消防、卫生设施和器材，必须符合国家和自治区有关规定；
（三）利用地下人防工程开办的旅馆，必须持有县（市、区）以上人防部门出具的建筑安全鉴定书，并应当具备良好的通道、通风和照明设施，设有两个以上的出入口；
（四）具备必要的防盗安全设施，设有旅客财物寄存室、现金和贵重物品保险柜。大中型旅馆应当安装报警装置；
（五）冬季应当配备安全有效的供暖设备；
（六）旅馆开办地点必须与生产、储存易燃易爆、剧毒、放射性及其他危险物品的工厂、仓库等单位保持安全距离；
（七）床位在一百张以上的大中型旅馆，应当设置安全保卫机构，配备安全保卫人员。
第四条 申请开办旅馆业，凡属单位经营应当持其主管部门审批设置的证明；合伙经营或者个体经营应当持所在地街道或者乡（镇）人民政府批准的证明；向当地公安派出所提出书面申请，经县（市、区）公安机关审查批准，发给《特种行业许可证》。申请人持此证向当地工商行政管
理部门申领营业执照后，方可开业。
公安机关对不符合开办旅馆业安全条件的，可向申请单位或者个人及时提出书面改进意见；改进后符合开办条件的，应当发给《特种行业许可证》。未取得开办旅馆《特种行业许可证》的单位和个人，不准开办旅馆业。
第五条 旅馆开业后，如有歇业、转业、合并、迁移、更名、租赁、转让、承包等情况，在工商行政管理部门办理变更登记手续后三日内，应当及时向当地县（市、区）公安机关备案，办理相应变更手续。
第六条 旅馆业必须每年定期到当地县（市、区）公安机关办理《特种行业许可证》审验手续，逾期无正当理由不审验或者不符合安全条件不予审验的，不能继续经营旅馆业。
第七条 经营旅馆业必须建立住宿登记、门卫、值班、财物保管、情况报告等治安管理制度，并在公安机关指导下，按照“谁经营，谁负责”的原则，落实各项治安保卫措施，维护旅馆的治安秩序。
第八条 旅馆接待旅客住宿，必须按照公安机关要求登记的内容进行登记，登记工作要指定专人，认真查验旅客的居民身份证及其他有效证件。住宿登记簿保管三年后自行销毁。
按照自治区有关规定接待境外旅客住宿的旅馆，应当在二十四小时内向当地公安机关报送住宿登记表。
第九条 国内旅客住宿旅馆，凭居民身份证或者军人身份证件，没有证件的，到公安机关指定的旅馆或者房间住宿。严禁非眷属成年男女同居一室。
第十条 境外旅客必须凭下列证件到定点的旅馆住宿：
（一）外国人凭有效护照或者居留证，到非开放地区的旅馆住宿，还应当同时出示旅行证；
（二）港、澳同胞凭港、澳同胞回乡证或者港澳同胞入出境通行证；
（三）台湾同胞凭台湾居民来往大陆通行证；
（四）在境外的中国公民短期回国的，凭有效的中华人民共和国护照、有效的中华人民共和国放行证或者其他有效的入境出境证件。
第十一条 旅馆应当建立会客登记制度。对进入旅馆客房会客者，事先征得住宿旅客的同意，查验其证件后方可会客。
旅馆出租客房设立办事机构或者从事商业活动的，应当向当地公安机关备案。
第十二条 旅馆应当指定专人负责旅客寄存财物的保管，建立财物保管的登记、交接、领取制度。保管人员应当认真核对寄存财物，发现保管财物中的危险、违禁、可疑物品，应当及时报告公安机关。
第十三条 旅馆对旅客遗留的物品，不得擅自使用和处理，应当逐件登记，妥善保管，设法归还原主或者招领；招领三个月后无人认领的，应当登记造册，送当地公安机关按拾遗物处理。对遗留的重要文件、危险、违禁可疑物品，应当立即上交公安机关处理。
第十四条 旅馆负责人和从业人员，必须履行以下治安职责，确保旅馆和旅客安全：
（一）遵守国家和地方的法律、法规、规章，不得从事违法犯罪活动；
（二）建立健全旅馆治安管理制度，不断改进安全防范措施，维护旅馆治安秩序；
（三）发生案件、事故，及时报告当地公安机关；
（四）积极协助公安机关查控案犯和查寻赃物，发现违法犯罪分子或者可疑人员应当立即报告公安机关；
（五）积极向旅客宣传旅客须知和旅馆治安管理制度。
第十五条 旅馆从业人员发现旅客有下列情形之一的，应当立即报告公安机关：
（一）正在进行违法犯罪活动或者有犯罪嫌疑的；
（二）发现同公安机关通缉的犯罪分子体貌相似或者所携带的物品与公安机关通报查找的赃物相似的；
（三）持有伪造、涂改、过期证件或者证件与本人身份相貌不相符的；
（四）持有空白介绍信、印章或者大量现金、票券、贵重物品并行迹可疑的；
（五）携带枪支、弹药与其身份不相符的；
（六）有其他可疑行迹的。
第十六条 旅客住宿应当遵守下列规定：
（一）住宿登记时，应当主动出示身份证件，如实申报规定的登记项目，自觉遵守旅馆各项规章制度，服从旅馆工作人员管理，爱护旅馆设施；
（二）携带的贵重物品或者大宗现金，应当交旅馆寄存或者存入银行，军警、司法人员因公携带的枪支弹药和重要文件，应当交当地公安机关或者军事部门保管，确因特殊原因，必须随身携带的，应当妥善保管，严防丢失和被盗；
（三）不得酗酒滋事、大声喧哗，或者使用音响器材影响他人工作或者休息；
（四）禁止在客房内擅自安接电源或者使用电炉、石油炉等灶具；
（五）禁止将易燃、易爆、剧毒、腐蚀性、放射性等危险物品及各种管制刀具带入旅馆；
（六）不准私自留人住宿、调换房间和转让床位；
（七）自觉配合公安人员依法执行公务，如实反映情况，接受公安人员检查。
第十七条 公安机关对旅馆业治安管理的职责是：
（一）保护旅馆业的合法经营和合法权益，依法查处侵犯旅馆和旅客正当权益、危害旅客人身和财物安全的违法行为；
（二）做好旅馆开业、歇业等审批和备案工作，建立旅馆治安管理档案；
（三）指导、监督旅馆建立和实施各项治安管理制度，落实各项安全防范措施；
（四）组织旅馆从业人员协助查缉罪犯和赃物；
（五）协助旅馆对从业人员进行治安、消防等安全方面的业务知识培训；
（六）总结推广旅馆业安全保卫工作经验，表彰旅馆业安全保卫工作中的先进单位和个人。
第十八条 旅馆内严禁卖淫、嫖娼、流氓奸宿、赌博、吸毒、贩毒、传播淫秽物品以及进行其他违法犯罪活动。
第十九条 公安人员到旅馆执行公务，应当出示执法证件，严格依法办事，文明礼貌待人，不得故意刁难旅馆从业人员和旅客，不得非法扣押旅馆和旅客的财物。
第二十条 对严格遵守《管理办法》和本细则，在旅馆治安管理工作中成绩显著，积极向公安机关提供犯罪线索、协助查破案件、抓获重要案犯或者维护旅馆治安秩序事迹突出的单位和个人，由当地人民政府、公安机关或者主管部门给予表彰和奖励。
第二十一条 违反本细则第四条、第五条规定，公安机关可以酌情给予警告或者处以二百元以下罚款；未经登记私自开业的，公安机关应当会同工商行政管理部门依法处理。
第二十二条 违反本细则第三条和第七条规定的，由公安机关给予批评教育，限期整改；逾期不改的，依照《治安管理处罚条例》的有关规定处罚；发生重大事故、造成严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 旅馆从业人员违反本细则第十四条和第十五条规定的，公安机关可以酌情给予警告或者处以二百元以下罚款；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
旅馆负责人参与违法犯罪活动，其所经营的旅馆已成为犯罪活动场所的，公安机关除依法追究其责任外，对该旅馆还应当会同工商行政管理部门依法处理。
第二十四条 违反本细则规定的其他行为，依照国家有关法律、法规的规定给予处罚。
第二十五条 旅馆从业人员或者旅客抗拒、阻碍公安人员依法执行公务的，公安机关依照《治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的依法追究刑事责任。
第二十六条 旅客申报的失窃案件，由公安机关依法查处，属于旅馆安全防范措施不落实造成的，由旅馆或者责任人员负责赔偿旅客的经济损失，属于旅客不遵守旅馆治安管理制度造成的，损失由旅客自负。
第二十七条 公安机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者贪污受贿的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 当事人对公安机关行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
第二十九条 本细则具体应用中的问题由自治区公安厅负责解释。
第三十条 本细则自发布之日起施行。
1996年12月23日
试论航空运输合同中的销售代理制度
张昭辉
主题词：航空运输合同 代理 航空运输销售代理 商事代理 法律特征 航空运输销售代理类型 代理权 限制 性质 授予 消灭 法律责任
摘要：本文从研究我国民用航空运输合同中的销售代理的法律关系入手，对销售代理的概念、类型、法律特征、航空运输销售代理权的性质、授予、限制、消灭、法律责任和我国销售代理中的三处漏洞加以分析和论述。
我国民用航空运输业在1980年3月15日理顺民航管理体制，结束了空军代管的历史。在1987年12月11日，民航总局又正式颁布了《国内航空运输销售代理人管理暂行规定》，初步确立和规范了航空运输销售代理制度。自此以后，民航运输业和航空运输销售代理业获得了空前的发展，但是关于航空运输销售代理制度的法学研究，还是严重滞后于形势发展的。
一、 代理和航空运输合同中的销售代理
航空运输合同，顾名思义就是指航空承运人将旅客及其行李或者货物运送到约定的地点，旅客或者托运人向航空承运人支付运费的合同①。代理是指一方授予他方代理权，他方依代理权与第三方进行法律行为，其行为后果由一方承担②。此中“一方”称为本人、被代理人，“他方”称为代理人或受托人，“第三方”称为第三人或相对人。代理的发生过程是由本人授权行为??代理人代理行为??本人与第三人的权利义务关系共同完成。航空运输销售代理是通过航空运输合同的附属合同??销售代理合同来实现的。在一个有效的代理关系中体现出来的代理的法律特征中，其主体特征表现为：代理必须依赖本人、代理人、第三人三方民事主体的存在；其行为特征表现为代理构成中包含了两个法律行为即本人之授权行为和代理人之代理行为；其关系特征表现为代理具有三面法律关系，包括本人与代理人之间的授权委托关系、代理人与第三人之间的代理行为关系、本人与第三人之间的效果归属关系。同样的，在一个有效的航空运输销售代理关系中，必须依赖本人（航空运输企业）、代理人（航空运输销售代理人）和第三方（旅客、托运人）三方主体的存在，缺失任何一方都将不构成航空运输销售代理关系；航空运输销售代理的构成中，包含了本人将销售代理权授权给代理人之行为和代理人以本人名义销售运输产品的代理行为；航空运输的关系特征中，本人通过向代理人授予销售代理权形成授权委托关系，代理人直接向第三方以本人的名义销售所代理的运输产品形成代理行为关系，至于本人和第三人的关系，由于代理人在代理范围内的作为和不作为，关系到航空承运人（从事公共航空运输事业的企业法人）履行的运输，应当视为承运人的作为和不作为，体现出效果归属关系。
民航总局1993年8月3日颁布实行的《民用航空销售代理业管理规定》第三条第一款的规定指出，民用航空运输销售代理业是指“受民用航空运输企业委托，在约定的授权范围内，以委托人名义代为处理航空客货运输销售及其相关业务的营利性行业”，在《中国民用航空旅客、行李、国内运输规则》（CCAR-271TR-R1，1996年2月28日修订）和《民用航空运输销售代理业管理规定》及其实施细则中的有关规定中，确认了航空运输销售代理人（从事民用航空运输销售代理业的企业）的概念、代理范围、设立条件、营运管理和监督罚则等内容，较为全面地反映了航空运输销售代理制度的内容。
由于航空运输销售代理人的主体资格在民航总局颁布的《民用航空运输销售代理业管理规定》及其实施细则中有严格限制，代理人必须是企业法人，销售代理人也是依靠销售航空运输企业所提供的“商品”或“产品”来获利的，航空运输销售代理人更符合商事代理③的特征，即接受本人委托的商事主体，以营利为目的与第三人为法律行为，其行为后果由本人直接或间接承担，简单地说，就是一种营利性的民事代理。航空运输销售代理作为一种商事代理，具有以下特征：第一，商事代理的主体??销售代理人（即商事代理人）除了应当具备民法所要求的民事权利能力和民事行为能力外，而且还必须具备从事经营活动的资格；第二，代理人的代理行为如果直接以本人名义进行，其行为后果直接由本人承担，如果以代理人自己的名义进行，在本人与代理人授权关系真实存在的前提下，本人在承担代理人行为后果时，法律将赋予本人介入权和第三人选择权；第三，本人对代理人的授权意图及意思表示，在与代理人订立的委任契约中表达，并且须以代理人的承诺而有效，同时有民航行政管理部门或者民航地区行政管理机构的确认为保证；第四，销售代理人在某些情况下比民事代理人中的代理人承担更大的风险和责任，在与本人有特殊约定的前提下，需要直接对第三人负责，承担独立责任。例如销售代理人因自己工作失误，向第三人售出了无效客票，造成第三人无法登机成行，在本人与代理人有直接约定时，代理人必须直接赔偿第三人因此而造成的损失。
二、 航空运输销售代理类型
对航空运输销售代理进行简单的分类，有助于我们全方位、多角度地理解我国航空运输销售代理制度。一般来讲，通过不同的分类方法，可将航空运输销售代理分为以下不同的代理类型：
1、从法学理论和代理的概念方面入手。航空运输销售代理人按照被代理人（本人）的委托行使代理权，航空运输销售代理属委托代理；同时，航空运输销售代理是以本人名义与第三人为法律行为，是直接代理；它是基于航空运输销售代理权所为之代理，是有权代理；航空运输销售代理人在权限范围内以本人名义为意思表示，是积极代理；它的代理权是基于本人的授予，并经民航行政管理部门或者民航地区行政管理机构批准，是意定代理；它的航空运输销售代理权范围有特定的限制，是有限代理或部分代理；由于本人是向数个航空运输销售代理人分别授权，而每个代理人都有各自独立的航空运输销售代理权，可以分别单独行使，因此又是集合代理。
2、从经济学角度入手。作为商业流通领域的代理，根据代理人代理权限的大小可分为独家代理、一般代理和总代理；根据代理商代理的对象不同可分为销售代理和采购代理；根据代理商销售或采购商品的环节可分为批发代理和零售代理。④航空运输企业所提供的“商品”或“产品”就是运输服务，作为其代理，一般不享有专营权，委托人可以在市场上建立多家代理关系，也可以自己在该市场上从事经营，是一般代理；代理人与被代理人（航空运输企业）签订代理合同，销售被代理人的产品（运输服务），是典型的销售代理；由于代理销售的产品的特殊性，代理人只能是零售代理。
3、从航空运输销售业务范围来看，航空运输销售代理分为一类航空运输销售代理（经营国际航线或香港、澳门、台湾地区航线）和二类航空货运销售代理（经营除香港、澳门、台湾地区航线外的国内航线），每类销售代理又分为客运和货运两种。
三、航空运输销售代理权的性质、授予、限制和消灭
在航空运输销售代理中，代理权实际上是由民航行政管理部门或者民航地区行政管理机构审核批准后授予的。总的来说，权利包含了权益、主张、资格、权能和自由五大要素⑤，代理权亦不例外，作为特殊代理形式的销售代理中的销售代理权则更不能例外。销售代理权是销售代理人行使航空运输销售代理行为的依据，是航空运输销售代理关系形成的基本前提，它分别在航空运输销售代理关系的不同角度体现着权利要素。首先，它应该是“自由”的，行使销售代理权的销售代理人在销售代理权的权限（范围）内具有充分的自由意志；其次，销售代理人在具备商事代理主体资格的前提下，它的“权能”要素表现为代理人不仅具有履行这种权利的实际能力，而且包含了法律支持的不容侵犯的权威；第三，“权利是行为的选择资格，是意志的实现资格。代理权是一种权利，当然是一种资格。”⑥销售代理权最明显的特点就是“资格”，但它只反映权利的静态表征，不能体现一种特定民事权利的法律效果，也就是说，只有资格无从产生航空运输销售代理权之法律效果；第四，航空运输销售代理权中的“利益”要素体现在两个方面。其一，代理权的享有必须基于代理人的同意并通过代理权的行使而为本人实现利益。其二，既然通过行使代理权为本人实现了利益，那么代理人就不会与这种利益无关，而是表现为报酬（代理费）；第五，航空运输销售代理权之“主张”实际表达了一种权利需要和权利救济的愿望，和“利益”要素是紧密联系在一起的。航空运输销售代理权的获得必须经过严格的事前审核批准手续，代理中的授权行为是一种单方民事法律行为，“授权行为仅是委托人单方的意思表示而并不要求受托人同意，可见授权行为是独立于委托合同的单方行为”。⑦航空运输销售代理中的授权行为，还必须以代理证书的形式固定下来。
根据《民法通则》的规定，代理人应认真履行职责，以维护本人的利益为宗旨，正确而有效地履行代理事务。为了更好的使代理人遵守代理制度、履行基本法律关系之诚信义务，有必要对代理权的行使安排必要的法律限制。因此，在航空运输销售代理中，禁止越权代理，禁止自己代理和双方代理，禁止转代理和代理人的复任权。
航空运输销售代理的代理权消灭的法定事由有：（一）基本法律关系终结。主要指销售代理期间届满或代理事务完成；（二）本人撤回代理权或代理人辞去代理权。主要是指销售代理人有违反《民用航空运输销售代理管理规定》第十八条、第二十条第二款、第二十五条、第二十六条之规定的法定情形，被民航行政管理部门或者民航地区行政管理机构依法撤销空运销售代理业务代理权，以及销售代理人主动辞去代理权的情形。代理权一旦消失，销售代理人即丧失代理权，此时销售代理人如再进行代理活动，将承担无权代理的责任。
四、航空运输销售代理制度中的漏洞
我国航空运输销售代理迄今为止只有十余年的发展，有关方面制订的涉及航空运输销售代理的法律法规和其它法律文件自然也是屈指可数，加上我国向来缺乏商事传统，所以完全可以理解我国航空运输销售代理制度的“先天不足，后天失调”。通过对具体的航空运输销售代理各方面法律关系的分析，我们可以发现有以下三处漏洞：
第一，主体角色错位。剖析航空运输销售代理法律关系后可以发现，作为航空运输销售代理的主体??本人的身份，在逻辑上是混乱的。当它作为销售代理权授予主体时，名义上是航空运输企业，实际上是民航行政管理部门或者民航地区行政管理机构；当它作为第三人效果归属关系的主体时，它又成了具体的民用航空运输企业。销售代理权的授予原本是民航运输企业正常的经营决策行为，现在却成了民航行政管理部门或者民航地区行政管理机构的一项行政职能，结果授予代理权的“本人”不负责航空销售业务、负责航空运输销售业务的“本人”无法有效管理代理人。实际上这两个“本人”应该是统一的，只能是航空运输企业，出现这种概念的混乱，其深层次的原因还是要从政企不分、企业产权不清、市场不规范等因素中去探寻，本文暂不做深入探讨，但可以肯定的是，这种局面必然导致航空运输销售代理制度“空壳化”，给少数无良代理人以侵吞航空运输企业利益的可乘之机，严重影响我国民航事业的健康发展。
第二，忽略了“交易安全”⑧。所谓交易安全，即交易行为之安全，保护交易安全即为保护交易行为本身。在一个具体的法律关系中，即应以合理信赖之虚象代替实象，以资保护新利益之取得者。我国现行航空运输销售代理制度对代理人和本人的权利义务和法律责任都有相关法律法规条文作出明示，对本人与代理人之间的授权委托关系和代理人与第三人之间的代理行为关系均有较为详尽完善的规定，体现出对本人的权利（静态安全）和代理人的有效保护，但在航空运输销售代理制度中没有明确规定无权代理及其法律责任，缺乏相关的法律保护，从本人与第三人之间的效果归属关系方面来观察，有忽略“交易安全”的倾向，这对于保护善意第三人的权益是非常不利的。
第三，代理权张冠李戴。从前文中我们已经很清楚地看到，在航空运输销售代理中，本人授予代理人的代理权是一种委托代理权，但我们也很清楚地看到，颁发给各个代理人的代理证书，无一例外都印刷着“指定销售代理人”字样，在民航系统的有关文件中也堂而皇之将航空运输销售代理权称为“指定代理”，而指定代理实际上是法定代理的一种形式，其本质上是针对无民事行为责任能力人和限制民事行为责任能力人的监护权。概念上的混淆会贻笑大方，更有可能造成对法律事实的认定错误，不可不引以为戒。
综上所述，通过对代理和航空运输销售代理制度的分析研究，我们不难看出，航空运输销售代理既有代理的一般法律特征，又有其鲜明的行业特点和特殊性。事实证明，只有在正规化、法制化的轨道上依法管理和规范航空运输销售代理业，才能使其走上健康发展的道路。
参考书目：
① 孙林《运输合同》，第137、158页，法律出版社1999年
郭明瑞、王轶《合同法新论·分则》第253页，中国政法大学出版社1997年
② 江帆《代理法律制度研究》第10页，中国法制出版社2000年
③ 张楚《论商事代理》，《法律科学》1997年第4期
刘一粟等《商事代理论纲》，《武汉大学 法学评论》1996年第5期
④ 李玉兰、亦冬《商业代理制理论研究述要》，《广西商专学报》1996年第2期
⑤ 夏勇《人权概念的起源》第43页，中国政法大学出版社1993年
⑥ 李锡鹤《民事代理理论的几个问题》，载梁彗星主编《民商法论丛》第10卷，法律出版社1998年
⑦ 梁彗星《民法总论》第218页，法律出版社1998年
⑧ 江帆、孙鹏《交易安全与中国民商法》，第18-19页，中国政法大学出版社1997年
作者单位：民航海口美兰机场公安分局刑警大队 邮编：571126
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